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社論

【社論】打擊本土極端暴力分子 反恐挑戰

 因應「本土極端主義分子」威脅,美國聯邦調查局(FBI)反恐處在「反激進化」政策脈絡下,自2012年開始,研處許多相關作法。如要求轄區站組人員,在「警戒系統」範疇內,針對舉報之「可疑行為」,必須進行分析與行動有關之「資料庫」特定篩檢比對;並訪視反恐評估過程中,業經鑑定確認對象。

 現今,除「伊斯蘭國」(IS)或「基地組織」等穆斯林恐怖分子,仍鎖定以美國及其盟友為主要攻擊目標外;美國一份監督報告指出,自2017會計年度開始,FBI逾90%轄區第一線人員評估發現,美國目前尚面臨「受到全球聖戰」啟發、「在美國自我激進化」、未受到「外國恐怖主義組織」個別指導的「本土極端主義分子」等威脅。2015年1月至2018年12月間,該局共逮捕65名計畫在美國進行恐怖襲擊的嫌疑人,其中包括2016年6月12日,於奧蘭多同志夜店槍擊50人致死的馬丁。這些不定時炸彈,對美國國家安全構成嚴重威脅。

 從相關「由上而下」的政策指導與標準化作業流程,以及依據「由下而上」的第一線執法與安全人員的調查回饋發現,現行的監控分析與評估,應該有一定成效。但近日FBI「督察長辦公室」檢視2012年10月至2018年9月間的「本土極端主義分子」案例,經資源管理和評估後發現,現行對於「本土暴力極端主義分子」的查證,恐怕仍存有多重缺陷,亟待解決。

 目前發現的問題,概略可分為4大項。首先,現階段對於「本土極端主義分子」的評估過程,並不完善。雖然根據美國境內已發生過的案例,當局正重新檢討有關弱點,與需要改進之處,但卻未採取所有適當措施,確保問題能被有效控制。由於目前仍未完整進行資料庫查核比對,且轄區站組人員持續進行不符要求或標準的評估,令人憂心。

 其次,整個情治單位的「不公開反恐評估」,仍未能適當執行,亦多有疑慮。經FBI進行的內部審查,在威脅評估項目中,有6%的質量和完整性不足,需採取進一步調查措施;其他缺失還包括未進行必要的額外調查行動、管理者沒進行持續監督,也並未確保轄區能採取適當行動,解決調查缺陷。據估計仍有40%的反恐評估,並未得到解決。

 由於並非所有轄區人員,都會依據「法務室」令頒的「有關公民自由與人權指南」進行評估,在作法上有適法疑慮。雖然目前「反恐處」已提出「警衛系統」執行的最終檢討報告,但由於執行審查缺陷,最終報告可能並無法準確反映評估過程中的弱點,且無法傳達必要的改進意見。

 此外,當轄區辦公室重新評估「不公開警戒對象」時,也存在著執行上不一致的狀況。由於對個人的評估常在「特定時間」下進行,有時並無法保證疑犯的作案時間,很可能在調查或評估的空窗期中,「本土極端主義分子」才被激發,進而進行暴力攻擊。目前雖已重新檢討這些評估和調查對象,確定是否存在新的不同資訊,但其中涉及的法律、政策和公民自由問題,仍有爭議。

 自911恐怖攻擊至今,發生許多案例,讓美國民眾對恐怖行動都有相當警覺。過往案例確實提高公眾意識,並增加對可疑者的檢舉與線索提供,但如何正確解讀這些線索,以緩解安全威脅,也有相當難度。目前FBI多以評估國家安全威脅之「警戒系統」基礎設施架構,評估犯罪威脅,但其實仍難以區分,這些人是否構成實際威脅。未來勢須制定跨領域的全面性戰略,才能有效應對這些挑戰。

 目前,美國總統川普對於穆斯林、跨境移徙,以及解決中東地區衝突的各種作為,似乎未有助於恐怖主義動因的緩和;反而會在某些時空下,過度激發問題,以及這些人對於美國的仇視,也增加其他盟邦受到恐攻風險。在此脈絡下,「本土極端主義分子」的人數增長與處理難度,必然更加棘手。

 綜言之,美國除希望設計出更強大的資料庫,並以標準作業程序、累加的執法授權等情治手段,以及相關實踐,來面對恐怖分子的多樣性及易變性。然如美國這般多種族融合的自由民主國家,在國家安全與人權兼顧的考量,也是政策設計與落實的挑戰;這些困難,均在在考驗執法當局的決心與智慧。

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