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全民國防

【全民國防】剖析中共民防體制與困境

◎張玲玲

 「民防」之定義,乃動員民間人力、物力,予以適當之編組與運用,使其成為組織化、軍事化之戰鬥體,以防衛敵人空襲、空降、暴力等有形之襲擊,與謠言、耳語、黑函等無形的破壞,並搶救各種天然災害之一種民間自衛組織。中共早期係以「民兵武裝」發起革命,隨著環境變遷與安全需求,目前仍持續強化其民防工作。

 中共民防之定義與任務

 中共將「民防」定義為「民事防護」,意指政府動員和組織群眾,採取防空襲、抗災救災措施,實施救援行動,防範與減輕災害的活動;並將民防力量發展為國防重要組成部分。1950年代,毛澤東在「經濟大躍進」時期推動「大辦民兵師」政策,意圖將「工農商學兵」整合之後大力推展人民公社,並大肆宣傳以民防力量抵禦外侵,結果反造成大陸民不聊生、大饑荒收場。

 中共民防組織經歷多次更迭,現行仍以1997年施行的《中共人民防空法》為依據。該法第2條明訂「『國家』根據國防需要,動員和組織群眾採取防護措施,防範和減輕空襲危害」,中共民防旨在保護平民居民不受危害,和幫助平民克服敵對行動或災害的直接影響,其定義與宗旨和各國類同。並將現行民防任務含括:發出警報、疏散、避難所的管理、燈火管制措施、救助、醫療服務、救火、危險地區的查明和標明等多項作為。如中國大陸2003年的SARS疫情蔓延、2008年的汶川大地震緊急救災、多次大型工廠爆炸案等重大災難中,都會見到中共民防組織與部隊的投入。

 中共民防機制及共軍支援

 中共將「戰時防空」和「平時防災」合二為一,將戰爭災害和人為災害的預防統一指揮和管理,並試圖統合各個部門的防災救災資源,建立所謂「兩防一體化」的應急指揮與協調機制。中共《人民防空法》第6、7條律定「『國務院』、『中央軍事委員會』領導全國的人民防空工作」,分別授權戰區與地方政府,領導各區域及縣級以上各級行政區域的人民防空工作;其中,中共「國務院」因負責統一領導和協調相關領域的突發事件應急管理,遇到重大突發事件,通常會啟動非常設指揮機構,或者成立臨時性指揮機構。

 中共為因應大陸大型複合型災難的防災與救災,於前年第13屆人大第1次會議批准的《國務院機構改革方案》中規定「組建應急管理部」,整合原有「國家安全生產監督管理總局」、「國務院辦公廳」、「公安部」、「民政部」等部門的不同職責,作為國務院組成部門,並於同年4月正式掛牌;地方政府再依據中共「國務院」應急管理模式建立相應的機構與部門。

 另中共的國防資源也須時常支援其「中央」應急管理系統與任務,而為使共軍搶險救災有所依據並具強制性,2005年制定《軍隊參加搶險救災條例》;2014年10月頒發《執行重大任務中政治工作規定》,要求共軍和武警部隊對執行搶險救災、反恐維穩等任務的政治工作做出系統規範。如近年指導部隊支援舟曲泥石流救援、抗震、抗旱、抗洪等搶險救災任務;再如汶川大地震翌日,共軍立即在北京成立「軍隊抗震救災領導小組」,指揮共軍和武警參加抗震救災工作,基層救援部隊則派遣師級政治部主任、團級政委、副政委,率領官兵運送救災物資、慰問與心輔。

 中共民防面臨的問題與窒礙

 中共民防體制問題曾在「汶川大地震」救災中大量暴露,即便事後修法或立法欲確立機制,但仍存在不少問題:

 一、機制運作欠順暢

 中共民防工作主要著重在重大災防應急管理上,其「中央」應急管理系統組織係根據危機的類別,由相應部門進行垂直管理,沒有獨立和常設的危機管理協調機構。中共「國務院」應急管理部也只是任務編組的指揮機構,對各個部門進行協調和指揮;其民政、氣象、地震、消防、人防等部門是單一災種、各自管理的模式,當面臨複合型災難時,遇到指揮體制和人、財、物力的限制,也很難做到統一事權與步調。

 二、政策法制不完善

 中共近年雖先後頒布實施《人民防空法》、《防震減災法》、《防洪法》等,各級地方政府也都相應頒布配套法規,但最高的「中央」層級並沒有民防專門母法,致其民防單位常抱怨沒有一部全國性的災害管理民防法律,在執行民防工作時無所適從,或怕引錯條文。

 另中共在應急管理事件處理部分,主依中共《實施國家突發公共事件總體應急預案》,對重大突發事件應急法律保障規範相當籠統,導致民防單位無具體處理突發事件的權力來源、內容與程序,衍生大多僅能靠協調或經驗的問題。

 三、職能律定不明確

 中共民防工作除指揮、協調機制在運作上狀況層出不窮、法令也無母法專責之外,從「中央」到地方政府在民防行政體系建設上,形成一套看似完整,但卻是鬆散、多頭馬車的體制機構,使得民防部門在防災救災中,缺乏準確的職能定位,更遑論從法規上明確定位。

 另外,中共1992年加入國際民防組織後,為了想與國際民防接軌,上海、重慶於2008年成立「民防辦公室」,隸屬於政府的部委辦局編制序列;2009年後,北京、江蘇、浙江等地相繼成立「民防局」,卻又隸屬政府的直屬機構;其他地區則已出現「人防辦」與「民防局」是「一個機構、兩塊招牌」,職能劃分紊亂,各自為政,若遇大型複合災害或跨區災情,其職能勢必須重新律定或臨時指定。加上中共的民防工作大部分是在籠統的法律依據下進行,這對習近平主張「依法治國」更是一大諷刺。

 結語

 中共的民防工作組織龐大、動員範圍深廣,但有體系紊亂、疊床架屋與職權不清等弱點,始終未能發揮應有的功能,例如此次新型冠狀病毒的「武漢肺炎」事件,中共應急管理部門,從上到下,不但未能管控,還造成疫情蔓延海外,造成全球性恐慌。

 僅管中共欲強化應急救災管理機制,但只要其專制極權體制不變、資訊封鎖的封閉心態存在,救災等相關問題將層出不窮。

(作者為國防大學共教中心教官)

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