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寰宇韜略

【寰宇韜略】美俄各有盤算 裁核談判難共識(上)

◎孫家敏(譯)

 美國智庫蘭德公司研究人員近期發布專題報告,探討美國對即將到期的美俄《新戰略武器裁減條約》之政策立場與未來展望,此議題牽動大國核武戰略平衡,深具重要性。本報特節譯如下,以饗讀者。(編按)

 核嚇阻與限武條約維繫戰略平衡

 蘭德公司的專題報告指出,自1960年代以來,美國政府採取「維持核嚇阻力量」及「簽訂限武條約」2種策略,做為美國及盟友的核戰防衛策略。維持核嚇阻力量的目標,在於確保第二擊報復能力,使侵略者因代價高昂而放棄侵略;限武條約則以雙邊條約規範,約束美俄的核武器總數與攻擊能力。對美國而言,簽訂限武條約的核心目標即強化戰略穩定、增強嚇阻能力、避免昂貴的軍備競賽。

 自1972年以來,共有6項美俄核武控制協議生效。然由於認為俄羅斯未能履行相關條約義務,美國於2019年決定退出《中程飛彈條約》(Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty,INF),這意味著目前僅剩1項限武協議—2010年簽訂的《新戰略武器裁減條約》(New Strategic Arms Reduction Treaty,以下簡稱New START)。

 New START規範美俄2國擁有與部署戰略核武載具數量與彈頭總數,同時也制訂確保雙方遵守條約的驗證措施。在2010年初的談判階段,美國國會曾因多方疑慮而有所爭論,為獲得國會多數支持,歐巴馬總統提出3項措施,分別是推動戰略核武更新計畫、改善核能實驗室與科技設施,以及承諾後續談判解決俄羅斯短程戰術核武數量,與前進部署威脅歐洲盟邦的議題。隨著參議院於2010年底通過決議,New START也自2011年2月5日起正式生效。

 限武條約規範戰略核武載具數量

 New START的內容分為3大項,包括核武數量限制、查核驗證機制,以及條約延伸與中止規範。首先,在核武數量限制規範上,條約規定雙方僅能擁有總數700座(架)具備核武搭載與投射能力之載具—即「核子鐵三角」的洲際彈道飛彈(ICBM)、潛射彈道飛彈(SLBM)及戰略轟炸機,若納入具搭載能力,但未部署的載具則(含前述700枚)可維持為800座(架),核彈頭總數則限制為1550枚。

 以美軍為例,美國空軍現役3個飛彈聯隊,共擁有約450枚義勇兵3型飛彈,報告指出,近年來,已逐步將戰略級核彈頭總數裁減至400枚,意味著有部分飛彈已不再裝載核彈頭,所有飛彈均修改為單彈頭配置,同時也取消部分B-52轟炸機的核武器掛載能力。海軍則保留14艘俄亥俄級彈道飛彈潛艦(SSBN)通常有2艘處於定期維修工程狀態,但將各艦24座發射管僅裝載20枚飛彈,以符合裁減計畫。至2018年2月規範日期截止前,美俄均已裁減其戰略核武總數至符合條約規定。

 規範驗證機制增強戰略互信

 New START的第2項內容,在於確保查核對方遵守條約的驗證機制。條約允許運用「國家科技與情資手段」(National Technical Means,NTM)收集資訊,並不得干涉對方運用NTM機制進行查核,重要資訊包括戰略核武器數量、類型、部署位置與調動資訊。為確認對方遵守規定,必須在載具上應用特定識別符號,並允許執行現場檢查,以確認資訊準確性。

 條約規範雙方每年可進行18次臨時性稽查,包括針對戰略核武載具進行10次「第一級檢查」—以目視確認載具與彈頭實際數量,並可對未改裝或未部署載具,進行8次「第二級」檢查,目前美俄2國均執行每年度的全部檢查。截至2019年12月,也在2國的「核風險管理中心」(Nuclear Risk Reduction Centers)交換近2萬份戰略核武調動資訊。簡言之,New START使美國有能力「追蹤條約涵蓋的所有俄羅斯戰略核武載具運作週期」。  

 未規範技術議題引發爭議

 New START的第3個議題,則是列舉條約延期與退出的相關規範。根據國家主權原則,若一方認為與條約內容有關的「非常事件」將「損害其最高利益」,則有權退出條約,並在任一方通知退出意向及其理由後3個月中止條約。若要延長條約,依據美國國內法則,只須美國總統批准,而無須參議院批准。

 除期限規範外,由於部分議題未明文規範,並形成高度不確定性的模糊空間,在美國內部也引發辯論。爭辯焦點在於條約對許多技術性議題欠缺規範,例如未限制3種載具數量結構,恐引發技術競賽;也未就飛彈防禦系統,乃至於可能用於局部軍事衝突的小型戰術核武,或其他具備核投射能力的載具系統(如衛星承載火箭)等技術,提出具體限制。這些焦點也成為報告的核心議題。

 條約屆期與延長期限成焦點

 隨著New START將於2021年2月到期,根據協議最多可延長5年,美俄雙方立場也引發各國關注。對此,俄羅斯領導人蒲亭已明確表示正面立場,例如2018年7月赫爾辛基峰會後,蒲亭向川普保證「俄羅斯有意延長條約」;去年12月初,蒲亭再次聲明,即使「對美國將部分載具處於未部署狀態的策略感到疑惑」,並譴責美國對延長條約缺乏主動性,但「願意無條件延展條約」。

 報告也坦言,美國政府近來仍未表明立場,並指出川普總統指示國安團隊,進行更多全面性評估,但考慮到限武談判高度複雜,恐難在剩餘期限內取得實際進展。此外,2018年8月時任國家安全顧問波頓曾表示,美國政府已開始考慮相關措施;而國務院高層和國防部(DOD)也在2018年9月與在2019年5月曾2度證實,美國尚未做出任何決定。

 國會立場矛盾 有待形成共識

 相對於政府,國會顯然更為積極。2018年11月時,參議院與眾議院分別引入民主黨支持條約延長法案,以及共和黨反對延長的法案,顯示兩黨之間欠缺共識。此外,眾議院外交事務委員會主席恩格爾則提案,要求將條約延長5年,同時也針對2020財政年度《國防授權法案》(FY2020 National Defense Authorization Act,NDAA)的相關法條,提出預算使用限制,以向政府施壓。

 這些措施顯示,美國國會高度關注New START的未來。支持者傾向於延長條約,以便持續對俄羅斯戰略核武的實力與透明度保持了解,並為美國談判人員提供更多時間,制定新軍備控制措施;另一方面,報告也指出,部分人士對中共核能力和意圖表達擔憂,並研擬新的談判措施。(待續)

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