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寰宇韜略

【寰宇韜略】美俄各有盤算 裁核談判難共識(中)

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◎孫家敏(譯)

(接上文)

 美軍高階將領支持延長條約

 值得注意的是,美軍高階將領積極支持展延New START。儘管具體方針由文人體系輔佐總統做出決策,但也經常要求軍方人士就相關議題提出技術建議,尤其軍方將領必須定期向國會議員與委員會聽證會,就相關議題提供政策答詢,因此,美軍高階將領對於New START的決策,具有舉足輕重影響力。

 例如,2010年在參議院審議條約的辯論期間,時任國防部長蓋茨指出,「New START得到美國軍方高層,包括參謀首長聯席會議主席和主導核子戰略的美國戰略司令部(USSTRATCOM)的一致支持」。其後,2017年3月,參謀首長聯席會議副主席塞爾瓦上將與戰略司令部司令海頓上將,均對國會提出展延New START的提案表態支持立場;空軍副參謀長溫斯坦中將更指出,該條約對美國具有「巨大價值」。

 限武與情資透明有助戰略互信

 New START對美軍的首要價值,是協助建立雙方戰略互信。這源自於條約提供對俄國核武軍力規模與作戰能力的更多理解,有效減少對未來發展方向評估分析的不確定性。

 其次,New START不僅公開情資,同時也限制戰略核武載具數量,這是傳統情報手段難以達成的重要貢獻。許多戰略學者認為,限制已部署核武軍力總數,可做為防止一方取得壓倒性優勢的手段。報告強調,New START的例行視察及協商過程,已是美俄2軍目前僅存定期舉行雙邊會議的少數重要場合。

 最後,資訊透明化也使美軍對自身核武軍力發展與能力更具信心。如現任戰略司令部司令理查德上將便表示,「迄今為止,New START一直是維持美俄穩定的重要透明機制,查核制度使我們能洞悉俄國的核子戰略,有助了解俄國部隊態勢。」資訊透明化能增強對俄國意圖的可預測性,使美國對自己計畫更有信心,並對部隊規模進行更具效益的調整。

 條約限武規模具經濟效益

 除上述優點外,報告也指出,美國現有戰略核武軍力的現代化計畫,乃源自於歐巴馬總統為簽訂New START,向國會提出的政策承諾。該計畫將對載具進行一對一的更新替換。根據美國國會預算辦公室(CBO)估計,在2019至2028年期間,計畫總費用將高達4940億美元(平均每年近500億美元),約占川普總統2019年國防計畫10年總費用的6%。倘若New START到期且無具體替代方案,恐將引發新一輪軍備競賽,並帶來高額的研發與維護更新費用,勢將引發國會議員對美軍預算排擠效應的擔憂。

 事實上,過去10年來,國會2黨對美國核武軍力的支持,奠基於美國同時進行核軍備控制與推動核武軍力現代化的雙重基礎上,尤其裁減核武軍力所節約的經費,可轉用於現代化更新工程。因此,2019年4月,24名民主黨參議員聯名致信川普總統,以敦促展延New START:「美國長期以來,一直同時進行軍備控制與核武軍力現代化。此雙重政策已穩定運行多年,必須繼續向前發展。」這封聯名公開信顯示,若New START未能順利展延,將可能使公眾對更新美國戰略核武力所需的規模與預算支出抱持疑慮,而不利於美軍的軍力發展。

 川普政府傾向反對展延條約

 然而,近年來的多項爭議,使川普政府官員對New START前景仍持保留態度。這些問題包括俄國在烏東衝突中,展現的侵略性姿態,以及多起俄國不遵循其他條約規定等矛盾。此外,中共核武能力的增長與不透明性,也引發川普政府的高度關注。

 對是否展延New START期限一事,川普政府近來的反對立場日益明顯。有不少政府官員、國會議員、前官員與專家均表達許多疑慮,這些批評可大致區分為4個主題:首先是俄國不遵守主要軍備控制協定的負面案例;其次是俄國保有大量非戰略性核武器;再者則是目前開發中的新型核武投射載具,恐非條約所能規範;最後,反對人士也將中共核武軍力擴張與意圖不確定性,視為相關議題。

 俄國違反條約前例引發疑慮

 俄國近年來不遵守其他軍備控制協定的諸多案例,引起美國官員的疑慮。例如2019年川普總統決定退出《中程飛彈條約》(INF Treaty),即是情資顯示,俄國已明顯違反該條約內容條款。此外,報告也指出,美方認為俄國未確實履行包括《禁止化學武器公約》(The Chemical Weapons Convention,CWC)、《開放天空條約》(Open Skies treaty,OST)、《維也納文件》(Vienna Document 2011),以及《歐洲傳統武力條約》(CFE)等規範之義務。

 鑑於俄國諸多不良紀錄,部分共和黨國會議員公開質疑New START的適當性,例如2018年11月,25名共和黨參議員在予川普總統的聯名信中,強調「俄國對軍備控制和國際準則的系統性濫用」,顯示共和黨對是否展延New START抱持高度疑慮。

 然而,自New START生效以來,國防部每年都向國會證明,俄國已確實遵守條約。可以想見的是,俄國政府經過評估後,認為遵守New START的益處大於其潛在政治或戰略風險。因此,嚴密的美俄雙邊軍備控制協定,可能仍是阻止俄國「作弊」的最佳良方。

 俄國戰術核武數量仍具威脅

 New START限制了長程核子投射載具(ICBM、SLBM、重型轟炸機)及彈頭總數。但並未限制非戰略性的短程戰術核武器,因此無法解決美俄在核武軍力總數的差異。1991年,老布希曾決定單方面大量裁減美軍擁有的短程戰術核武,此係所謂《總統核計畫》(Presidential Nuclear Initiatives,PNIs)的一部分。雖然蘇聯隨後也承諾大幅裁減,但仍保留比美國更多的短程戰術核武。

 參議院雖然在2010年批准New START決議,但仍呼籲歐巴馬總統與俄國進行談判,從而達成「以可查核方式規範與削減戰術核武」的協議。但這項談判從未實現,因為俄國堅持談判必須納入美國的飛彈防禦系統與傳統中短程彈道飛彈系統,而美國政府無此意願。尤其2014年烏東衝突後,美俄關係陷入低迷,使得2國間核武控制與戰略穩定的所有討論陷入停頓。

 儘管限制俄國非戰略核武器的數量和類型,符合美國及盟國的安全利益,但由於未達成有關協議,因此不應讓New START後續談判減少對戰略核武載具的既有限制。報告指出,倘若條約到期卻未能採取後續措施,則俄國核武器種類可能將大幅增加,勢必對美國的國土安全造成更大威脅。(待續)

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