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寰宇韜略

【寰宇韜略】美軍事干預行動 首重軍民整合(上)

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◎邱榮守(譯)

 美國對於伊拉克和阿富汗衝突後的干預行動,從一開始就處於失敗的高風險之中,或是因為美國錯過行動初期的良機,而付出高昂代價?為有效掌握安定作戰(Stability Operations)的黃金時段,美陸軍特別委請著名智庫蘭德公司(RAND)進行深入研析,從各種干預行動中汲取經驗教訓,並提供未來干預初始階段,以及非武力手段提供成功的運作原則。本報特別摘錄重要內容與讀者共享。(編按)

 前言

 伊拉克和阿富汗的持續內戰,引發人們認為,美國的干預行動,從一開始就注定失敗。但部分觀察家則認為,美國對外遂行干預行動的最初幾個月內所犯下的重大錯誤,使這些國家步上錯誤的發展方向,並讓國家復甦之路變得更加艱難。

 詹姆斯‧史蒂芬森在美國行動後不久,就被派任美國國際開發署駐伊拉克國家主任,其將此階段稱為「黃金時段」,該術語是借用醫學領域中的專業用詞,意指關鍵時段的醫療護理,可能意味著生與死之間的差別。這個隱喻強調掌控初期關鍵良機及達成衝突後,國家走上永續和平道路的現實困難,同時凸顯這種努力的核心任務和緊迫性。

 儘管美國軍文間,已就安定作戰初期階段的重要性,達成明顯共識,但對於黃金時段的概念及對作戰任務影響的理解,仍然遠遠不夠。在最基本的層面上,幾乎沒有嚴格的證據證明,黃金時段是否存在。假設它們確實存在,就其對作戰任務影響而言,幾乎沒有一致性共識,特別是在此期間應優先考慮哪些任務,以及美國現在應做出哪些承諾,以確保將來此類突發事件能做好充分準備。

 美國國防社群已將戰略重點,轉移到與競爭對手進行高強度正規戰爭中。歐巴馬政府和川普政府都對承擔大規模長期安定任務表示厭惡。然而,這種對安定作戰大幅限縮規模及時程的政策偏好,不應阻止美國對該行動進行少量投資,以確保美國在情勢需要時,可以迅速恢復執行此種任務的能力。正如早期干預行動的經驗顯示,長期適應安定行動任務的需求,將大幅增加成本,並降低任務成功機率。此時正是恰當時機,美國有時間做好萬全準備,除反思過去干預行動的經驗,更應採取適當措施避免未來突發事件中,重蹈先前的錯誤。

 干預初期作為至關重要

 相較於缺乏以下優勢的作戰任務而言,精心計畫、適當準備、資源充足,且良好開展的作戰行動,應有更多機會獲得更好的戰果。根據案例研究,以及對相關衝突後政治發展的社會科學文獻回顧,安定作戰的早期階段至關重要,但即使能掌握黃金時段,也不代表能夠取得長期的成功。

 即使在此期間一切運作正常,衝突後國家仍處於非常脆弱且容易發生戰爭。但是,安定行動的初期作為,似乎會造成不成比例的巨大後果,如果早期階段進展順利,則地主國繼續保持穩定發展的可能性增加;反之,如果早期階段進展不利,則後續將承受更巨大的不穩定。至少有4項動態因素(包括本地參與者之間,以及這些參與者與干預者之間),對安定行動的早期階段運作成效,具有重要影響力。

 首先,干預者必須向那些支持衝突後政治秩序的政黨保證,將為新的政治秩序奠定新基礎,並提供充分保護。衝突後的社會非常脆弱,且經常發生嚴重衝突。如果沒有外部力量的支持保證,敵對派系可能會集中力量,在必要時透過武力保護既有利益,而非支持不穩定且陌生的新治理機構。美國(或其他干預部隊)應對地主國傳送強烈信號,表明會提供安全保障的承諾。

 其次,干預部隊必須共同選擇或嚇阻潛在的破壞者,且在必要時,努力瓦解並擊敗他們。鎮壓武裝反對派所需資源非常廣泛,因此美國和其他干預國家,應尋求與地方派系共同合作解決問題。但如果有些團體很難談判化解歧見,則最好選擇在過渡時期的初期階段與之對抗,此時他們的實力相對處於弱勢,而不是在其強化指管體系、聚集招募新兵,以及建立非法網路獲得資金與物資之後。

 此外,將地方各派系共同納入新政治秩序中,具有挑戰性。權力分享的安排,可以幫助促進和平協議的達成,並使各方派系安心,一旦建立之後就很難改變。因此,在新秩序的建立過程中,應謹慎小心、保持足夠靈活性,以利後續的調整與發展。

 最後,也最明顯的是,第一印象的機會只出現一次。外部干預者及其與當地合作夥伴的認知看法,很早就形成。公眾的認知看法一旦建立,就會根深柢固,且很難改變。例如,如果美國及其當地合作夥伴在干預初期,未能提供社會治安和其他基本服務,他們將永久被冠上無能或更糟的名聲。

 衝突後的社會中,有很大部分是在短短幾年後,又重現暴力衝突。既使能夠在最初階段克服困難恢復穩定,但在未來幾年內,仍有可能繼續遭受暴力衝突的危險。然而,該風險已大幅降低,這顯示黃金時段的作為,確實至關重要。

 美國的經驗

 我們回顧美國於二次世界大戰後,在德國與日本的2次安定行動,以及在索馬里亞、海地、波斯尼亞、科索沃、阿富汗和伊拉克執行的6次後冷戰大規模安定任務經驗。在德國、日本、波斯尼亞和科索沃的衝突後,安定行動成功地鞏固地主國的穩定和平發展,並產生符合美國利益的成果。1994年在海地的行動,至少是短期的成功。所有努力都得益於戰後任務的大規模事先規劃和準備。

 所有資源都很豐富,所有任務都得到強大區域和全球國家支持。所以這些活動都事先與前對手達成明確,且完成協議簽署的基礎上進行,同時承諾共同參與干預行動的執行。然而,這些條件大多數都不存在於索馬里亞、阿富汗和伊拉克。在這3個國家的案例中,戰後行動計畫與準備都不足。事實證明,原先承諾用於這些行動的兵力及其他資源都嚴重不足,且往往只有在任務行動遭遇重大挫折的情況下,才會大幅增派部隊與資源的投入。

 伊拉克的干預行動沒有得到廣泛的區域或全球支持。最後,這些戰後行動都沒有遵循已簽署的和平協議或投降。克服最初的阻力,對手或許畏縮或潰散,但他們從未默許美國在當地的駐軍。因此,從這8個案例中所獲致的論點,是安定作戰的早期行動一旦確立路線,後續發展方向就難以改變。(待續)

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