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寰宇韜略

【寰宇韜略】美軍事干預行動 首重軍民整合(中)

◎邱榮守(譯)

(接上文)

 黃金時段的基本任務

 美國為有效把握黄金時段任務,各機構已彙整數百個安定行動的任務清單。儘管其中任何一項任務,在任何情況下,都可能是至關重要,但這些冗長清單幾乎沒有明確標示,哪些工作是絕對必須執行的基本任務。在安全領域中,從作戰開始,就必須執行的2項任務:切斷潛在破壞者從外部提供資金與物資的外交戰略,以及提供恢復社會民間秩序的軍事戰略,這是一項啟動困難且漫長的重建,或改革地主國安全結構的過程。

 同時,在政府治理的領域有2項任務至關重要。首先,美國必須開始着手安排權力的分享,其中包括盡可能納入廣泛的潛在破壞者,讓這些潛在破壞者能夠融入衝突後的政治秩序運作。其次,恢復基本公共服務是當務之急,更實質的改善則納入長期施政重點。

 執行黃金時段任務的組織

 未能整合協調軍事和民事作為,或未將任何軍事干預行動中,所必須完成的民事任務考量在內,將可能會造成毀滅性後果。例如在索馬里亞、阿富汗和伊拉克干預行動的早期階段錯失良機,已經證明此論點。所有軍民任務的安排,最終都是要達到相同的目的:確保任務順遂。此原則在美陸軍安定作戰準則中,特別受到重視。儘管需要根據每次任務的情況來調整軍民作為,依經驗有以下4種最佳實踐方式:

 首先,軍民協調不應該從干預開始才啟動,而應在計畫階段就開始。在可行的情況下,評估小組應較其他軍事行動者優先部署投入戰區,與在場的民間組織進行聯繫,並確定民兵協調小組的最佳角色和運用方式。文職和軍事人員的部署前訓練,對於確保這些行為者一進入戰場,就能彼此相互了解組織架構和行動準則。

 美國和其他國際行為者應盡可能避免重複的架構。關係到多數國家和國際行為者的衝突後環境中,許多軍民安排,可能會同時推動,有時也需要協調相同行為者的行動。因此,這種重複性協調工作不僅效能低落,而且還存在相關行為者發送相互矛盾指導的風險。

 同時,美國和其他人員應嘗試將先前行動中,所學到的經驗教訓,納入安定作戰計畫。從歷史上看,這種經驗傳承更可能發生在動員相同的任務執行者,以及接連進行的安定行動間。在黃金時段前進行適當的準備,將使國際行為者能從以前的經驗中受益,而不會浪費寶貴時間,重建過去證明有效的運作架構。

 國際參與者應該認識到,堅毅的人際關係,可以提高黃金時段的行動效能。在接連進行干預的國家(例如在波斯尼亞和科索沃的行動),參與後續干預的眾多人員,可能已經享有良好的軍民工作關係。如果任務參與者間沒有事先接洽,則計畫者可能需要花一些時間,讓關鍵的軍文職人員建立信任與合作的動力。

 在高度不安全環境中,平民行動者常常面臨難以克服的困難。當發生暴力抵抗的可能性升高時,軍民合作應從協調轉變為融合,軍事與民用資產都應交織成為單一的組織架構。這樣的例子,包括越南的民事行動和革命發展支持計畫,以及阿富汗與伊拉克的重建小組。從歷史上看,過去已花費數年設計和部署此類功能,將來至少應在應急基礎上,將相關機構間的任務關係,做好事前安排。

 執行黃金時段任務所需能力

 為有效掌握黃金時段,美國需要將民間和軍事機構的多種能力。尤其是美陸軍的能力,因為是執行大多數安定作戰的主要部門。美陸軍通常將其在安定作戰中,黄金時段的主要任務角色定義為提供安全保障;其他潛在任務,包括基本的政府服務、緊急基礎設施重建和人道主義救援,這些都是較為次要的問題,且很快就會轉移給其他單位接手執行。

 美陸軍在黃金時段提供安全的能力,主要是由被干預國家的相關因素來決定,包括規模、現有安全服務的質量和可靠性等。但是,陸軍為執行這項任務,而進行的準備工作,亦扮演重要的角色。包括規模、訓練和支持當地安全部隊(包括軍事和警察)獨立運作的能力,陸軍的規模和訓練在很大程度上,取決於是否需要做好準備,對抗近似競爭者的高強度行動。當前作戰環境與政策指導,已大幅降低美陸軍執行反叛亂(COIN)和安定作戰任務技能的重要性,因為根據2018年美國防部的戰略要求,陸軍將重點轉移到對等對手的高強度作戰行動上。

 隨著時間的流逝,直接擁有反叛亂和安定作戰經驗的人員將離開部隊,並由先前主要負責執行這些行動的較低階單位(營級以下)升任。在資源有限且強調不同威脅的時代,涵蓋傳統戰鬥、反叛亂和安定作戰的全方位訓練,不太可能繼續進行。這些趨勢凸顯領導幹部培培訓,和專業軍事教育在傳授時所需技能,以及維持此類作戰基本知識的重要性。

 在衝突後行動中,建立迅速獨立運作的當地安全部隊,仍然是美陸軍的重大挑戰。儘管陸軍最近採用安全部隊援助旅(SFAB)的架構,有可能在此方面提供重要的能力,但尚未全力推展。美陸軍致力推動安全部隊援助旅的構想,但能否實現這種構想,仍有待觀察。在伊拉克和阿富汗的經驗,都凸顯這類單位配屬具備所需專業技能和經驗人員的挑戰,這些人力在其他地方也有很高的需求,因此需要陸軍領導高層的持續支持,以確保安全部隊援助旅的構想得以充分實現。美陸軍支援民警部隊的適當訓練能力,僅限於初級階段,儘管此任務無法全般由憲兵支援執行,但由於缺乏執行該任務的民用能力,這表明在未來的黃金時段行動中,將由軍隊負責執行。

 最後,在安全領域之外,美陸軍自身的能力,可為黃金時段任務做出的貢獻有限。陸軍民事部門和美陸軍工程兵團人員,都可以在此類行動中發揮作用,但他們缺乏擔任主角的能力(通常是技能)。然而,美國國防部僱用的承包商,可以提供重要的需求能力,用來恢復基本服務、支持政府治理,以及支援經濟與基礎設施發展。但是,妥善運用這些承包商需要正確規劃和監督承包商運營的能力,以及將承包商整合到黃金時段作戰計畫中的能力。(待續) 

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