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社論

【社論】美退出開放天空條約 友盟不安

 美國總統川普去年10月指控俄羅斯違背履約承諾,並暗示將退出《開放天空條約》,並在日前正式宣布此項決定。雖然國務卿蓬佩奧在對外聲明中表示,如果俄羅斯願意「完全遵守」這項條約,美國仍可能重新考慮不退出,但多數國際關係專家認為,這已是一項不可逆的決定。此舉不僅引起美國國會民主黨議員強烈譴責,也在歐洲引起廣泛討論。北約組織已決定召開緊急會議,研商如何因應美國退出後的歐陸互信機制問題。

 由於川普已先後退出《武器貿易管制條約》(ATT)及《中程核武條約》(INF)等2項軍備管制協議,退出《開放天空條約》的決定,已讓外界對於國際限武體制的未來感到憂心。而另一個軍備管制基石《第二階段戰略武器裁減條約》(New START)即將在2021年2月到期,川普日前已表態,該條約若不將中共納入,就無法達到全面軍備管制目的,也不利美國及全球利益,考慮不續約。

 如此一來,國際軍備管制體系,形同全面瓦解,核武擴散威脅將急劇升高。美國國會雖施壓白宮當局,要求檢討《戰略武器裁減條約》續約事宜,但川普顯然不為所動,在他去年聲稱可能退出《開放天空條約》後,美國國會已在《2020國防授權法案》中,要求這項決定須先進行跨部會審查並獲得國會同意,但川普卻表示,這是憲法賦予總統確保國家安全利益的權力,完全不理會國會要求。

 在川普知會國會後,美國將於6個月商討期結束後,正式退出《開放天空條約》。歐洲盟國對此一決定十分憂心。長期批評川普忽視聯盟關係對美國重要性的前中央情報局局長海登,更直指這是一個「瘋狂」舉動。由於川普所稱俄羅斯違反履約承諾的行為,其實並非直接違犯,因此美國退出《開放天空條約》,反而讓俄國總統蒲亭可以對外聲稱,川普當局才是真正破壞國際軍備管制體系的人。

 主管國際安全與禁止武器擴散事務的國務助卿古柏也承認,即使遭到川普指控違背承諾的加里寧格勒地區,俄國所採取也只是「限航」而非「禁航」,也就是美國及其他成員國,仍可飛越該地區,但須在限制航線範圍內。由此可看出,克里姆林宮當局是在玩弄手段,以「間接」不配合行為,誘使美國採取反制手段,造成其損害國際軍備管制,及歐陸互信機制之事實,目的極可能在離間北約聯盟關係。

 受到俄羅斯直接威脅的波羅的海及東歐前緣國家,對川普這項決策極不以為然;甚至英、法、德等北約主要成員國,也對退出《開放天空條約》不表認同。因為美國支持這項決定的國會議員及專家都認為,派遣老舊OC-135B執行空中檢查任務,是一項毫無效益、且浪費資源的行為,遠遠不如使用衛星進行影像情報偵搜。他們認為應該汰除OC-135B偵察機,將資源轉用於偵察衛星。

 問題是,多數歐洲國家沒有自己的偵察衛星,也無法即時獲得衛星情資。美國的這種思維,直接被歐洲各國視為是完全不顧盟友的自私行為。從科索沃危機到烏克蘭危機,美國對俄羅斯幾乎未曾發揮任何有效的制裁力量。此種認知,勢必將加深歐洲各國對美國安全承諾的質疑。如此一來,蒲亭就更容易利用能源和貿易等其他誘因,讓某些歐陸國家向其靠攏。

 不僅如此,美國國會對於退出《開放天空條約》的立場,也相當分歧。民主黨議員認為,這是另一項川普擴張行政權的舉動,而共和黨保守派則支持川普對俄羅斯採取更強硬的態度。因此,這項決定必然會讓原已矛盾的兩黨關係,更加針鋒相對。政黨對立若造成行政與立法部門相互掣肘,恐將讓美國政府的運作更為困難;也可能在外交政策上,造成不連貫的現象,引起世界各盟邦及夥伴國質疑。

 在新型冠狀病毒造成全球各國爭相自保,國際往來幾乎陷於停頓情況下,友盟的猜疑,將對美國數十年苦心經營的全球聯盟體系,帶來負面衝擊,並製造中共與俄羅斯從中漁利的機會。對於積極尋求各國合作,讓北京當局為疫情爆發負起責任的川普政府而言,應不樂見此種狀況發生。

 孫子有言:「上兵伐謀、其次伐交。」軍備管制與互信機制,是二次世界大戰後,美國主導之全球集體安全體系重要環節。北京和莫斯科當局,雖然不斷利用條約漏洞,破壞既有的履約承諾;但《開放天空條約》和《戰略武器裁減條約》等安全管控協議,仍為多數國家支持。在更好的安全機制建立前,有識之士或許應審慎思考,完全退出這些協議,對於美國國家安全和區域和平穩定的利弊,以免對全球安全造成不利影響。

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