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寰宇韜略

【寰宇韜略】降低歐洲衝突 軍備管制需創新(上)

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◎楊宗興(譯)

 軍備管制指的是國際限制武器研發、生產、儲備、擴散與使用之作為,除美俄之間,從冷戰維繫至今的多項大規模毀滅性武器軍備管制機制外,北約與俄國間亦透過多國條約,共同建立傳統武力的軍備管制機制。但在2014年,俄國併吞克里米亞半島後,相關機制日益受到挑戰,美國蘭德公司特撰此文,討論在可預見的未來,歐洲傳統軍備管制與潛在衝突之間的關連性,本報節譯如後,以饗讀者。(編按)

 前言

 「傳統軍備管制」(CAC)在確保歐洲—大西洋地區疆界安全上,扮演著重要之歷史角色。其為和平結束冷戰之多重談判關鍵要素。1990年,由多方所簽訂的「歐洲傳統武力條約」(CFE),對當時面對劇變之歐洲大陸的和平穩定,做出了重大貢獻。藉由設定可能促成大規模奇襲攻擊軍備之種類限額,以及創設檢查與通報程序,該條約促成了歐洲於冷戰末期,以及後冷戰時期的和平穩定。其後,歐洲傳統武力條約又納入2項要素進行修訂:涉及一系列區域「安全信心建立機制」(CSBMs)之「維也納文件」(VDoc),以及簽約國之間可以在彼此領土進行非武裝空中偵察,藉以檢查彼此執行各種武器管制情況的「開放天空條約」(OST)。

 然而,冷戰結束後30餘年的今天,隨著傳統軍備管制制度的大幅崩壞,歐洲軍事緊張局勢,又再度升高。先是俄羅斯於2007年,宣告暫緩執行歐洲傳統武力條約;北大西洋公約組織(NATO,下稱北約)締約國,亦終止於該條約所應負之義務以為報復。同時,1999年簽署之「歐洲傳統武力條約適應協定」(A/CFE)則從未付諸施行,亦無實際施行之可能性。當前,歐洲傳統武力條約之實踐,刻正持續弱化,其對安全環境之影響力,幾乎可說是無關緊要。環繞開放天空條約實踐的爭議,似乎已對該條約之可行性造成威脅。2019年底,媒體持續報導美國可能要退出該條約(美國於2020年5月22日正式宣布退出)。維也納文件在實踐上,雖然不那麼具爭議性,然而更新該協定,俾使其得以應付當前之安全挑戰的努力,卻是一再付諸東流。

 各方觀察家對於現行傳統軍備管制,能否獲得復甦之可能性,皆抱持極度悲觀的態度。歐洲學者庫勒莎便指出,現存制度「是這麼樣具有爭議性且充滿妥協,欲拿這些制度做為有效新體制的基礎,根本就不切實際」。縱使環繞傳統軍備管制之政治爭議能夠獲得解決,欲再次借重此一制度中的核心,歐洲傳統武力條約或歐洲傳統武力條約適應協定,亦不符邏輯且沒有道理。設立歐洲傳統武力條約的基本理由,係處理造成歐洲大陸動盪之傳統軍備數量,在2020年已不復存。當前,歐洲傳統武力條約所限制之眾多裝備,顯然已非主要威脅;該條約完成談判,並付諸施行以來,隨著軍事科技發展的日新月異,裝備多寡與戰力強弱,早就不存在必然的正相關。一言以蔽之,根本沒有所謂的現存框架,可以產出符合當前安全挑戰所需之傳統軍備管制協定。

 當前,北約與俄羅斯雙雙在比鄰區之多重領域,升高部署態勢。與此同時,諸多新穎且性能大幅精進之傳統戰力,亦已獲得部署,導致當前安全環境充滿高度不確定性。此外,政治與軍事關係,亦下降至冷戰以來的低點,彼此間的溝通,被視為例外而非常態,在在使此一情勢雪上加霜。更使人憂心的是,由傳統軍備及安全信心建立措施所建構之互動架構,可說已不復存。

 此報告針對潛在衝突成因進行訪談、專題研討,以及結構化分析,進而提出新傳統軍備管制措施,俾降低歐洲大陸爆發衝突的風險。雖然傳統軍備管制曾是歐洲安全的基石,然而現存之區域軍備管制協定不但過時,且極不適於應付今日橫亙於前的挑戰。暫時擱置現存協議,調查可能衝突因素,並且建立軍備管制政策選項,是此研究報告之基礎。為了有效聚焦,此文提出了2個研究命題:從此刻到2025年間,造成北約與俄羅斯間關係動盪、可能衝突,以及情勢升高之主要傳統軍事驅力為何?其次,什麼樣的傳統軍備管制措施得以應付這些驅力,俾降低因誤解或誤算,所造成的非故意衝突之可能性?

 傳統軍事驅力及軍備管制措施

 在深入調查研究後,發現歐洲軍備衝突之路徑與之前不同,並較過往設計現行軍備管制協定時,要來得更為變化多端。此報告發現造成北約與俄羅斯間情勢升高之14項主要傳統軍事驅力,以及可能軍備管制措施(選單)如下:

 1.於戰略敏感處執行部署等軍事活動。可能管制措施係於特定敏感處限縮常駐兵力(種)與設施(數量),這些限制可以用兵力或特定形式裝備的絕對數量,端視什麼樣的裝備武器可以用於跨邊界攻擊,加以表達。舉例來說,反集結措施,便可限制一國距離其邊界多遠處,只能部署多少數量的部隊;再者,為使跨界作戰變得複雜且難以遂行,亦需限制定翼機、攻擊直升機、戰鬥車輛,或是陸基短程防空飛彈於邊界部署的數量。禁止或限縮能夠造成奇襲攻擊的致能因素,諸如戰術型油罐車、防空武器、戰鬥浮橋或電戰能力等常駐該區域,如此方能增加遂行無預警跨界作戰的困難度。於敏感區限制執行奇襲攻擊,或跨邊境作戰之致能因素與相關戰力的搭配方式,舉例來說,重型運輸車輛,便不該與戰車一起常駐於敏感區域。限制於敏感區域之臨時新增部署的兵力規模,或是近一步考量潛在未來部署之規模與性質,建構具保證效力之措施。在該區域限制常駐兵力離開駐地之活動,並為其他部署或軍事行動設立通報門檻。強化特定區域常駐兵力之資訊交換。

 2.於戰略敏感處執行新式或升級後戰力部署等軍事活動。應禁止或限制於特定敏感區部署特設戰力(諸如防空系統、匿蹤飛機等,除指定區域外不得進行部署);並為特設戰力部署或其他軍事行動設立通報要求,例如,具遠程監視能力之船艦於進入黑海,或波羅的海時,便必須通報。(待續)

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