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寰宇韜略

【寰宇韜略】降低歐洲衝突 軍備管制需創新(下)

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◎楊宗興(譯)

(接上文) 

 ●定義戰略敏感地區之挑戰。現存特殊地區軍備管制協定及措施,在當前情勢中,並不足以供北約、俄羅斯為取之即用的樣本。舉例來說,一般所稱含括俄羅斯、中共、吉爾吉斯、哈薩克,以及塔吉克的5國協定,定義了一個前蘇聯邊界任100公里的適用區域。然此一協定,並不適用於解決當前北約、俄羅斯之邊境問題。最可能的方式是,為鑑別特殊敏感地區量身打造特定措施;這些措施不太可能一體適用,特別是在波羅的海區域。然而這對傳統軍備管制而言,亦非新鮮事;歐洲傳統武力條約中,某些國家須擔負其他國家無須擔負之義務。由於該條約將顧慮置於柿子避免挑硬的啃(諸如高加索軍區的議題),其並不適用於改變現狀。

 ●一致性再也無關緊要。就某些程度而言,雖然歐洲傳統武力條約對締約國就軍備裁減程度上的要求,並不一致。不過,該條約之整體目標,仍是在傳統軍備平衡上,訴諸一定程度之一致性。考量這些措施對締約國所造成之衝擊,新的軍備管制協定將須免除任何一致性之矯飾。現存於歐洲大陸之安全挑戰紛陳雜沓,能夠凸顯此中多樣性與差異性之傳統軍備管制措施,方才攸關緊要。

 ●鏈結特殊地區措施於更廣泛體制之中。就北約聯盟的本質而言,其並不認為創造一個非所有會員國,皆能加入之傳統軍備管制係可行,或值得一試。鑑此,僅會影響某些盟邦之特殊地區措施將成為涉及所有成員國、更廣泛協定之一部;獨立之邊界區措施並不可行。縱使是那些僅涉及2國共同邊界的措施,亦必須在全體締約國出席之諮詢組織中進行處理。

 ●依循歐洲傳統武力條約之5類軍備品項限制。歐洲傳統武力條約聚焦於限制5類軍備品項—戰車、火砲、步兵戰鬥車、直升機及攻擊機。這5類軍品現在仍是地面作戰之核心戰力,亦最可能於此報告前述之諸般措施中,扮演重要角色。新的歐洲傳統武力條約亦應依循現有條約之品項限制。

 ●核實及檢查上的挑戰。對於所規範措施之侵犯,應給予嚴厲政治或軍事警告。軍備管制措施的訂定應標準明確,俾利判別涉犯行為及侵犯事實。此報告所提之大部分措施,皆會對核實及檢查造成新的挑戰。軍備管制需要的不是嚴格之核實作為,老布希針對非戰略核武所提出之總統核倡議便是例子,而是締約國間的彼此猜忌,如此這般方有利於健全核實程序,俾強化互信,並於締約國軍方間創造出互動機制。

 ●國家/多國檢查團隊。多名專家已提議,在未來的傳統軍備管制協定中,應以多國檢查組織取代單一國家檢查團隊,並可以國際原子能總署之預防監控程序為模範。

 ●與其他軍備管制談判鏈結。初始之歐洲傳統武力條約談判,緊跟在「中程飛彈條約」(INF)成功締結之後開始,並與戰略武器裁減條約對話同步進行。上述這些進程,正面地強化彼此間的效益及公算。未來針對傳統軍備管制的談判,亦將不可避免地受到其他軍備管制會商的影響。更特殊的是,任何中程飛彈條約之後續會商,將直接決定精確導引彈藥議題在未來傳統軍備管制對話時,是否得以豁免。

 ●海上軍備管制挑戰。在1980年代及1990年代初期,海軍軍備管制及安全信心建立措施,於後續形塑歐洲傳統武力條約及維也納文件的對話上,曾獲廣泛的討論,然海上領域最終卻遭排除於維也納文件、歐洲傳統武力條約,以及歐洲傳統武力條約適應協定」之外。特別是北約和美國,長久以來一直反對任何被認為是限縮自由航行的措施。然類似「防止海上意外事故協定」(INCSEA)這般涉及強化危機溝通、航路規範、某些活動之觀察,以及事先通告的措施,被視為與自由航行並不衝突,已成功完成協商且獲得實踐。海上領域對軍備管制而言,可說是充滿了諸多獨特的挑戰,然這些挑戰藉由給予充足互惠,便能迎刃而解。

 ●避免軍事預算上的額外壓力。與歐洲傳統武力條約不同的是,此文所提出之傳統軍備管制措施,將不會大幅裁減軍力,所以亦與重大預算節約無涉。雖然這些措施得以降低分區軍備競賽的動力,進而使預算能夠獲得妥適且有效之運用。鑑此,這些措施本身應避免產生額外之經濟或預算負擔。

 結論

 此報告檢視了俄羅斯、北約衝突之潛在軍事驅力,以及可能因應這些驅力之傳統軍備管制措施選單。經過威脅識別及想定研究後,確實有數項傳統軍事戰力及驅使軍事態勢升高的途徑,得以導致衝突。這些途徑相較1980年代的案例,要來得更為變化多端。

 報告所列之措施選單,並非拿來做為原始協定之用。任一措施皆應考量特殊地理環境、政治—軍事,以及軍事—技術等情勢環境,因地制宜地加以運用。再者,談判一項協定,各方都必須做出利益交換。

 此報告旨在檢視是否軍備管制措施確實存在、這些措施如獲採納,能否對歐洲安全產生重大之正面影響;而非促成談判結果。在經過研究分析後,提出一項結合措施選單、得以在衝突初期,便降低因誤解或誤算,所造成的非故意衝突可能性之協定,得以增加預警及決策時間,並且藉由使任何攻擊行動之準備變得更為明顯、冗長且可見,進而使突襲攻擊變得困難。換句話說,證明了北約聯盟確實有興趣考量新的傳統軍備管制制度,因為確能帶來有意義之安全利多。此一措施選單,旨在形塑未來聯盟內部,以及最終北約、俄羅斯對於傳統軍備管制的討論。

 綜合以上分析,報告結論認為,奠基於對武裝衝突進行途徑分析,而產出之傳統軍備管制措施,如能獲得實踐,便可對歐洲安全環境產生重大正面影響。潛存於北約與俄羅斯間衝突之軍事驅力,包括在戰略敏感處執行軍事行動或演習、提升戰備、部隊集結、侵犯領空或領海、兵力或戰力相接、部署長程打擊武力,以及對脆弱交通線的威脅等,唯有創新的傳統軍備管制措施,得以處理這些驅力,進而增加預警及決策時間,使奇襲攻擊變得困難,並且降低整體緊張局勢。一項納入這些創新措施的傳統軍備管制協定,方能降低因誤解或誤算而造成衝突的風險。最後,未來任一傳統軍備管制談判,都將涉及與現存協定之關係,以及成員國等政策考量。(完)

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