◎黃秋龍
中國大陸內部環境治理問題嚴峻，向外伴隨擴溢效應與否，以及是否影響大陸經濟發展與維繫國際供應鏈，甚至威脅習近平威權體制聲勢，更是國際社會高度關注議題。尤其當全球邁入新冠肺炎後疫情階段，因主要國家仍將國境執法與情報治安力量投入疫情防控之際，跨境組織型犯罪卻已迅速利用環境安全中的執法漏洞，降低被查緝的風險。大陸環境治理與犯罪問題之高發現象、性質惡劣，既成為國際社會關切之議題，且識者也用「威權環保主義」的概念，研析目前中共更加集權化的大陸環境治理體系，是否真的帶來較佳環境品質，或者能夠有效解決環境犯罪？透過檢視此概念，更可讓識者重新思考，如何揭示中共威權主義困境與問題。
環境犯罪高發現象與性質惡劣
7月28日，中共「中央政法委員會」秘書長、「全國掃黑除惡專項鬥爭領導小組辦公室」主任陳一新，主持召開「第一次掃黑除惡常態化暨四大行業領域整治推進會」，針對資訊網路、自然資源、交通運輸、工程建設等四大行業領域，因廣泛涉及環境治理與犯罪問題，進行跨部門、多領域掃黑除惡整治執法行動。該會議意味著中共黨政、政法與相關部門，從2020年掃黑除惡專項鬥爭以來，於今年進行政策路線歸納，並聚焦在當前四大行業領域。由此看來，當前掃黑除惡整治行動，不僅反映其內部環境治理匱乏，既涉及黨紀、監察與偵審執法層面，尤其環境治理與犯罪問題，更必須整合跨部門、多領域力量投入。尤其，網路跨境犯罪與內陸水道、沿海海上相關聯之環境犯罪問題，更將向全球與周邊地區伴隨擴溢效應。然而，該等問題的高發現象與性質惡劣，不僅與中共宣稱的「彰顯負責任『大國』擔當」、「為全球治理格局和全球治理體制貢獻智慧」等承諾背離，也將衝擊習近平威權體制聲勢。
地方環境涉黑涉惡犯罪 層出不窮
掃黑除惡專項鬥爭於今年初，調整進入到政法隊伍教育整頓期，7月18日，「中共『中央政法委』中國長安網」發布涉黑涉惡重點案件，指出山東棗莊李紹彬及其團夥，在當地經營多年，所從事的礦業領域資金密集、資源富集，已形成了盤根錯節的關係網，李紹彬案被辦成草草了事的「夾生案」（夾生，指食物沒有熟透，夾生案即指證據力不足，導致案件難以處理或不足以突破案情）。很諷刺的是，類此環境治理與犯罪問題，在大陸依然層出不窮，且經常發生執法部門或職司犯罪偵審者，竟然充當「保護傘」、製造「夾生案」的惡劣情事。可見「威權環保主義」，在地方保護主義下，不僅已被嚴重扭曲，更與「認真學習貫徹習近平生態文明思想」明顯落差，而且「打贏打好汙染防治攻堅戰認識不到位」。甚至，地方環境治理已非純粹的督察行政層面問題，而是涉嫌弄虛作假監測數據的犯罪行為，必須動用政法機關採取偵審行動。今年4月以來，生態環境部即聯合最高人民檢察院、公安部，在全大陸集中開展嚴厲打擊危險廢物環境違法犯罪，和重點排汙單位，自動監測數據弄虛作假違法犯罪專項行動，查處以篡改、偽造監測數據為主要手段，逃避生態環境監管的環境違法犯罪案件。
「國企」環境治理角色待提升
理論上，相較於地方層級的「中央」國營企業（國務院或其授權代表國務院履行出資人職責的全民所有制的企業單位）之組織條件，在「認真學習貫徹習近平生態文明思想」上，最能「對標『中央』要求，對照人民期盼」。就以央企「中國鋁業集團有限公司」而言，不僅「做為共和國長子」，「先後為『中國』第1顆人造衛星、第1座核反應爐、第1艘核潛艇，以及長征系列火箭等關鍵型材」。然而，「中央生態環境保護督察組」對該集團之回饋督察情況卻是「思想認識仍有偏差。中國鋁業集團對打贏打好汙染防治攻堅戰認識不夠到位」，「集團社會責任意識不強」。該回饋督察情況還指出，「2018年、2019年修訂考核辦法時，環保考核分值也僅占年度業績考核的1.5%至3%，未發揮綠色發展『指揮棒』作用」。可見，相較於地方部門的「國有」企業，在環境治理上，未必能發揮組織層級優勢，與環境治理進步的領頭羊示範角色。
「威權環保主義」存在結構功能缺陷
固然「威權環保主義」藉由法規修定，讓汙染處罰數量上升，意味政策力度有所增加，處罰數量愈多，也代表該地環境汙染確實會減輕。事實上，其效果並不明顯，因為，影響環境汙染的主要因素，仍繫於各省市產業結構與執法強度。一方面，工業比例愈高省分，環境汙染程度會愈高；二方面，城市地區和沿海省份的執法強度較高，但內陸及工業高比重省分，執法強度則較低。進一步又會發現，當環境法規的執行，不至於影響當地經濟及主要產業時，執法才會被嚴加執行。可見，「中央」集權的「威權環保主義」，既不足以全然消除地方保護主義，亦無法大幅改善環境汙染情況。再者，「中央」也未必信任地方上報的數據，即使各種檢核機制旨在抑制地方虛報減排數據，然而「上有政策，下有對策」，地方依然有因應策略，設法製造出上級想要看到的數據，導致檢覈機制變異為文字遊戲，數據造假問題依舊，數據可信效度未必得到改善。
同理，環境資訊透明化程度，與大陸地方環境治理表現，亦無顯著相關性。環境數據不僅仍受地方官員操弄，且「政府信息公開條例」亦存在模糊條款，行政機關可用危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定為由，拒絕公開資訊。再者，環境治理績效理論上會影響地方官員晉升，但更現實的是，提升GDP、地方稅收、固定資產投資，才係決定晉升的關鍵指標。若地方官員可將責任推卸給其他單位，則績效考核制度的改革，可能將不足以讓地方官員更願意去保護環境。此外，績效制度會鼓勵地方轉向短期可取得量化成效的政策（如城市種樹、濕地保護），但對需要長程規劃且複雜度較高的政策（如提升能源效率、再生能源技術），地方則會因缺乏誘因去創新或執行。
結語
在形式層面看來，「中央」集權化「威權環保主義」，固然對環境治理與提升環境政策上有一定執行強度，也能抑制部分環境汙染犯罪問題；實質上，迄今仍無法大幅改善大陸的環境品質。環境犯罪勢必會衝擊中共國際形象與政策話語權，對環境治理與犯罪，不能再視而不見、充耳不聞。相對地，與其在外部對中共威權主義進行批判反制，不如藉由「威權環保主義」問題的檢視，更能結合大陸內部現狀，揭示中共威權主義之困境與問題。
（作者為元智大學兼任副教授）
