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2021/10/19 

寰宇韜略

【寰宇韜略】美應強化菲、泰合作 鞏固戰略優勢(上)
 美菲同盟衰退恐讓中共在南海有機可乘,華府應正視現實,與繼任總統強化合作。圖為美防長奧斯丁9月訪菲,鞏固雙邊關係。(取自DVIDS網站)
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◎孫家敏(譯)

 隨著美「中」在印太地區競爭益發激烈,美國也持續強化印太同盟合作,但相較於東北亞穩固的盟邦體系,東南亞的「美菲」及「美泰」同盟關係卻遠為脆弱。若遭中共成功分化,恐將削弱美國戰略優勢。爰此,華府智庫「戰略與國際研究中心」(CSIS)提出政策建言與可行方略。本報節譯如後,以饗讀者。(編按)

 《2018年美國國防戰略報告》指出,中共近來區域政策益發強勢,在習近平2014年、2017年和2018年的談話中,不僅對美國主導的安全同盟多方批評,更敦促亞洲國家「澈底摒棄舊有安全觀念」。顯示北京不僅試圖破壞美國的同盟體系,甚至欲取而代之。

 鑑於中共戰略意圖明確,美國也持續投注資源強化印太同盟關係。但儘管美日澳、美韓的軍事安全同盟關係堪稱強固,但美國與東南亞傳統盟邦—菲律賓、泰國的同盟關係,近年來,卻日益衰退,使各界在中共影響力日增的陰影下,普遍深表憂心。

 因此,CSIS今年初邀請三方外交官員會商,討論雙邊同盟關係發展與限制,希望擴大雙邊合作互惠,重新強化同盟。尤其,中共近來在南海的灰色地帶動作威脅日增,同盟關係如何在美「中」潛在衝突情境下,發揮正面影響與可行策略,便成報告的核心議題。

 美菲同盟 停滯不前

 自杜特蒂執政後,美菲關係每下愈況。他不僅對美國外交路線多所質疑,更對華府批評其武力掃毒政策,尤為反感;因而刻意拖延《強化國防合作協議》(EDCA)談判進程,更對美菲「軍隊互訪協定」(VFA)的合作採取模糊立場。鑑於拜登總統一貫主張人權優先,預期雙邊關係的困境在短期內尚難改變。

 面對中共脅迫,美菲合作本應更為密切,但雙邊安全合作5年來,卻呈現停滯。儘管菲律賓武裝部隊(AFP)和美軍印太司令部擱置掃毒行動爭議,並在反恐和救災等非傳統領域議題上擴大合作。然面對美菲同盟的「戰略轉移」隱憂,必須重新梳理雙方的全般戰略態勢與威脅認知,藉此定位合作契機。

 儘管前總統艾奎諾時期高度關注外部威脅,但當前菲國安全決策者則重視內部衝突,包括菲南分離勢力、共產主義叛亂和自然災害,以及網絡安全和假訊息等為核心要務。相較之下,華府的印太戰略則關注中共意圖控制第一島鏈的野心與區域安全威脅。鑑於菲國高層歷來習於主導外交政策路線,2022年總統大選勢必牽動同盟前景;而北京也必定暗中施力,箇中矛盾令菲國內部頗感憂慮。

 其次,儘管菲國外交國防體系較貼近美國立場,也將中共擴張意圖與南海行動視為高度威脅。然即便民調顯示,公眾對中共的觀感多偏負面,但菲國輿論對中共民兵近期入侵牛軛礁的反應卻相對冷淡,也讓各界深感困擾。

 此外,美國具體支持程度也影響菲國如何看待中共威脅。例如拜登3月份在《過渡性國家安全戰略指導》並未提及菲律賓,僅強調與越南和新加坡邦誼之舉,讓菲國不甚諒解。而華府也不乏對菲國捍衛國家主權決心的質疑聲浪,恐將導致援助政治動機進一步低落。

 中共雙重戰略 風險升高

 報告強調,中共當前的經貿援助、基建投資與海上民兵行動等「雙重戰略」布局,在施予更多利益誘因同時,也藉機擴大灰色地帶行動,導致低度衝突風險隨之增加。此外,菲律賓貪腐與情資外流的情況,也日益嚴重;儘管這顯示中共的滲透日益頻繁,但危機也為雙邊合作帶來重要契機。

 菲律賓近來已積極採取對策,包括與日本合作推動衛星遙測技術培訓、引進美方「海域覺知」的專業知識訓練;此外,也投資研發無人機艦與籌獲反艦飛彈系統,建立關鍵航道控制能力。此外,日本、新加坡等夥伴國的「聯合行動」機制,不僅對美菲安全合作產生助益,未來也可朝提升菲軍的新興科技應用能力方向發展。

 菲國當前仍受新冠疫情之苦,民間也普遍希望獲得西方疫苗。但Quad「四邊安全對話」的疫苗承諾,卻遲無下文。因此,美方可在公衛議題與疫苗需求上提供支援,對爭取菲國民意將有助益。以美國國際開發署(USAID)援助馬拉威市重建案為例,提供教育和基礎設施建設,不僅削弱恐怖組織誘因,更有助營造形象。因此,軟實力政策選項,也頗具價值。

 菲國內部的政治動盪、美菲同盟衰退,都將讓中共在南海有機可乘。若危機發生時,菲國政府猶豫不決,不僅將導致危機升級,更會限制同盟對中共的因應策略選項,杜特蒂時期的美菲關係即為明證。儘管2022年大選後,新一代菲國領袖應不致過度親「中」,但華盛頓也不宜過度樂觀,必須正視現實,與繼任總統合作。

 以2014年菲軍「馬德雷山脈號」仁愛礁擱淺事件為例,在美國調停下,曾意圖動用武力的中共最後選擇讓步。但也代表菲國須建立完善的灰色地帶對策協調機制,以便與盟國強化互信與因應方略。

 美菲須加強多領域安全合作

 報告建議,相較於反恐議題,美菲的其他領域合作並不顯著,也欠缺對話機制。考慮到中共持續擴大在菲國投資,美國首先應尋求共同政治或經濟利益合作途徑,並形塑同盟論述,由外交部和國務院主導,增加美菲對話,凸顯合作的實際利益。

 第二,由於共軍已在南海周邊建設基地與駐軍,在菲軍的「海域覺知」與資安能力不足下,美軍若需長途增援顯然緩不濟急,因此應敦促菲國擴大雙邊聯演頻率,並預先安排兵棋推演,建構妥善因應灰色地帶衝突的協調策略。

 第三,美國應說服繼任者落實《強化國防合作協議》(EDCA)相關改革規劃,同意美軍擴大當地軍事建設,並將菲國的國防需求納入考量,部署空軍和遠程火力,作為陸戰隊「遠征前進基地作戰」(EABO)的重要支柱,才能挫敗中共的企圖。

 第四,美方應投資無人機、低軌道感測器與遙測設施等新興科技。而國會也應加速通過《創新與競爭法》,促進對量子科技、人工智慧(AI),以及網路防禦工具的投資,展示維持印太地區作戰優勢的決心。(待續)

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