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2021/12/07 

寰宇韜略

【寰宇韜略】美理性面對北韓政策 降低核威脅(上)
 美國歷經歐巴馬、川普與目前的拜登政府,對北韓政策迄今無太大差異。圖為2019年「川金會」。(達志影像/歐新社資料照片)
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【寰宇韜略】美理性面對北韓政策 降低核威脅(上)2

◎李 妤(譯)

 美國總統拜登政府就職即將屆滿1年,華府與五角大廈持續聚焦印太事務與區域安全同時,未來對北韓政策方向亦成焦點,但拜登政府對北韓政策大多延續前任川普或歐巴馬政府的政策方向。美國智庫「蘭德公司」為此特別撰寫《處理北韓核子問題的現實做法》報告,除探討美國政府過去對北韓政策,也分析美國對兩大核威脅國家:伊朗與北韓的政策差異。本報節譯如後,以饗讀者。(編按)

 美國對北韓政策的延續性

 美國今年5月完成對北韓政策檢討,白宮發言人莎琪當時指出,美國目標仍是朝鮮半島完全非核化,但將保持開放態度,採務實作法,以取得實際進展。上述言論,凸顯拜登政府試圖提出有別過去的北韓政策,希望在前總統川普的「川金峰會」外交,與歐巴馬的容忍策略間,另尋他途。然截至目前,拜登政府作法與過去相較,仍沒有太大改變。

 無論是川普的「最大施壓」策略,或歐巴馬時期的「戰略耐心」政策,實際上差距也不大,因為美方既未達成設立的去核化目標,也未改變平壤核武發展的方向。北韓至今仍持續進行飛彈試射,近期甚至宣稱再次成功試射潛射彈道飛彈(SLBM),還在疫情未歇之際,高調舉行火砲演練與射擊競賽等,展現北韓對自身核武與軍事力量信心,以此作為國際談判籌碼。

 另一方面,美國與盟友對北韓問題的討論,作法亦「了無新意」。例如:今年3月美日印澳「四方安全對話」(Quad)重申對朝鮮半島完全無核化的立場。隨後拜登與日本前首相菅義偉會晤,5月再與南韓總統文在寅會面,他們在會後聲明作出同樣的重申;都與2018年川普與北韓領導人金正恩新加坡峰會後的聯合聲明內容相去不遠。拜登政府至今並未發表更堅定的北韓政策,也沒有跡象顯示,華府準備提出有別於過去的創新做法。

 值得一提的是,川普任內試圖改變歐巴馬時期對北韓政策,他曾稱金正恩為「火箭人」(Rocket Man),強調白宮的核武「按鈕」要大得多,並向北韓祭出「最大施壓」。但川普在執政中期,開始與金正恩稱兄道弟,舉行高調且充滿「節目效果」的峰會,卻缺乏具體成效。因此在川普任期結束前,華府再度恢復過去對北韓施壓的做法,只是些微改變了辭藻與增加額外制裁。總體而言,美國與北韓的關係,並未因川普有太大改變。

 拜登4月於美國會聯席會議上表示,「伊朗與北韓的核計畫,對美國與國際安全造成嚴重威脅」,延續華府長期以來的立場。但事實上,將伊朗未臻成熟的核武計畫與北韓核武庫相提並論,恐造成許多問題;兩者的核武發展路線也截然不同。美國對伊朗的制裁措施,確實在某方面減緩其核武發展;但美國不太可能單憑制裁,就能解決北韓已實際存在的核武庫存。

 從近期北韓試射飛彈等端倪發現,平壤的核武計畫與相關運具系統研發,已有許多進展,因此美國更應透過實際做法,正面應對北韓核武議題;同時避免平壤利用核武,威脅其他國家,並透過一系列談判等「以物易物」手段,達成無核化目標。

 制裁北韓與伊朗手段的差異

 透過制裁阻止他國行為有其局限性,能達成的實際效果也十分有限,學者認為,制裁措施對民主國家而言相對有效;但應用在威權或獨裁國家時,可能適得其反。北韓長期受美國與國際各方制裁,但除了民生困苦與人道危機等,平壤政權幾乎不受影響。然而,制裁確實減緩了德黑蘭的核武發展。

 制裁在北韓與伊朗,產生不同效果的原因在於「強制」手段的兩種形式:「嚇阻」與「壓制」。「嚇阻」指透過強制手段要求特定行為者,不去做其想做、且尚未做的事情;「壓制」則是,要特定行為者放棄其原有的事物與權力。以美國應對北韓與伊朗為例,華府尋求「嚇阻」伊朗發展核武,而試圖「壓制」北韓放棄整個核武計畫。

 以「賽局理論」解釋核武戰略的諾貝爾獎得主謝林指出,嚇阻威脅行為者,在其採取行動「之前」祭出懲罰,以避免其作出特定行動(避免伊朗發展核計畫);但壓制則是,一旦其採取行動「後」才懲罰他,並要求其放棄行為(要求北韓放棄核武),也使後者達成的效果有限。

 此外,就嚇阻手段而言,因為伊朗尚未展開新核武計畫,德黑蘭甚至能宣稱,其原本就不希望發展核武;而華府試圖壓制北韓放棄核武,則必須配合更強硬的懲罰與威脅機制,否則難以達成朝鮮半島去核化目標。經過多年制裁與壓迫手段,北韓始終未放棄核武,甚至規避國際制裁,利用非法貿易等資助核武計畫;也表明了美國至今對北韓的壓制手段,未達目的。

 另一方面,儘管華府持續對北韓施壓,但缺乏積極行動或設定「最後期限」等條款,也導致壓制力道不足。儘管華府表明若平壤遵守承諾,將撤銷制裁,但金正恩政權可能也憂心美國反悔,未全數撤銷制裁,凸顯目前美國與北韓信心建立機制的不足。

 行為經濟學「前景理論」也在一定程度上,解釋北韓與伊朗對美國制裁的反應差異。過去經濟學理論假設人進行決策時,是理性的,但前景理論認為,當決策選擇不確定時,則人對決策的衡量標準,不會局限在單純的利益或價值上,還會涵蓋決策後的預期心理。換言之,尚未獲得核武的伊朗處於利得的一方(domain of gains),也就是美國正說服德黑蘭不取得、其尚未獲得的東西;這個姿態也使伊朗較不願承擔遭受制裁的風險。而北韓則處於損失的一方(domain of losses),美國要求平壤放棄、交出核武,北韓自然願意承擔更大的風險,避免遭受損失。

 不管透過前景理論或嚇阻、壓制手段來分析,除了美國對伊朗與北韓在制裁手段的不同;德黑蘭與平壤本身,也以截然不同的態度面對美國制裁,更進一步影響美國對兩國去核政策上,所產生的不同結果。(待續)       

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