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2021/12/08 

寰宇韜略

【寰宇韜略】美理性面對北韓政策 降低核威脅(下)
 美國政府應以更現實角度處理北韓問題,透過「以物易物」策略,確保與北韓的談判持續進行。圖為金正恩日前視察飛彈試射。 (達志影像/路透社資料照片)
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【寰宇韜略】美理性面對北韓政策 降低核威脅(下)2

◎李 妤(譯)

(接上文)

 綜觀歷史,全球各國基於安全理由,展開核武計畫與軍備競賽。美國在二次大戰期間因憂心納粹德國威脅,開發出原子彈;蘇聯在戰後力阻美國獨霸,因此大舉強化軍事研發,隨後美蘇進一步展開核武軍備競賽。

 英國則企圖恢復二戰後聲望、提升北約嚇阻力,因此在美方支持下發展核武;法國發展核武理由,則是為了恢復戰後聲望,以及強化自身獨立防禦能力,降低對美國的依賴;以色列則以研發核武,企圖嚇阻阿拉伯世界競爭對手,並獲取參與全球談判的籌碼。

 南非廢除種族隔離 也銷毀核武

 南非則是十分特別的個案,在實施種族隔離期間,南非利用自身豐富資源與工業基礎,加上與以色列友好關係,開始發展核武計畫。美國也曾藉種族隔離為名,向南非實施武器禁運措施,歐美後來也開始對南非祭出制裁。但在南非最後一位白人總統戴克拉克宣布廢除種族隔離後,同時也銷毀自身核武,成為永久無核國家。

 從上述可知,多數國家啟動核計畫契機,包含增加談判籌碼、提高區域安全地位或制衡競爭對手等,目前全球僅有南非、白俄羅斯、哈薩克與烏克蘭4國曾自願放棄核武庫,棄核過程中,幾乎都歷經國內政權的轉移。除南非外,其他3國皆為前蘇聯國家,在蘇聯解體後,除內部民意要求當局放棄核武,以及來自美、俄等國際壓力;這些前蘇聯盟友也唯恐受到莫斯科覬覦,因此以核武資源作為交換,包含直接銷毀或直接轉交莫斯科,換取俄國的安全保障。

 但俄國2014年出兵克里米亞半島,等同打破對烏克蘭的安全承諾;儘管本文並不在討論烏克蘭棄核及其後果,但烏克蘭的案例,也可能引發北韓對西方(尤其是美國)安全保障的疑慮,使其更不願放棄核武能力。另一方面,金氏政權眼看阿富汗、伊拉克與利比亞政權,遭美國支持的軍事力量推翻,可能也希望透過核武制衡美國、避免政權步上前述國家後塵。

 2006年北韓展開核試驗後,美國與國際社會持續強化對平壤制裁,與武器禁運措施等手段,而制裁也導致北韓經濟惡化,人民苦不堪言;但事實上,制裁對平壤核計畫並未產生具體影響。或許北韓人民生活變苦、精英階層享樂活動減少,卻不影響金正恩持續強化核軍事力量。因此,認為單憑制裁能使金正恩政權放棄核武的想法,無疑是過度天真;而華盛頓也應重新思考對北韓政策方針。

 另一方面,中共崛起也對美國的北韓政策產生巨大影響。隨著西方強化對北韓制裁,平壤對北京的依賴也日增。2005年中共涵蓋北韓對外貿易進口的46%、出口37%;而到了2019年,中共貿易量已占北韓進口量96%、出口67%。隨著2019年底新冠肺炎疫情爆發,全球貿易往來大幅下降,中共仍恢復部分對平壤的「官方走私」活動。此外,儘管北京對金正恩政權並沒有好感,但也不願受到朝鮮半島局勢不穩波及,更不允許西方推翻平壤。

 同時,美國也不應認為中共會解決北韓核問題,因儘管朝鮮半島無核化對區域穩定有正面影響,但中共也希望北韓持續擁核,且強化對北韓的影響與控制能力,讓平壤成為其強而有力的盟友。

 處理北韓核問題的現實做法

 美國與西方國家對北韓制裁成效有限,甚至被認為是「默許」平壤擁核,因此華府不應繼續抱持「能在不衝突情況下撤銷北韓核武能力」的想法;而是改變過往政策,包含逐步建立了解與管控北韓核能力的架構制度,進一步掌握北韓核武庫數據、與北韓建立穩定嚇阻關係,並透過國際多邊架構,努力降低朝鮮半島衝突局勢。

 2006年以來,北韓確實成為全球重要威脅,也證明其自身核武能力與研發進展,本文認為,在美前總統歐巴馬的消極的「戰略耐心」(strategic patience)政策,與川普的「全有或全無」(all or nothing)最大施壓策略之間,存在中間路線的「以物易物」(something for something)策略。而這項談判策略,要求北韓與美國都做出具體、有意義且可逆轉的承諾。策略最終目標,則是降低北韓對美國的威脅,與增加朝鮮半島穩定。

 在「以物易物」策略下,美國與盟友或可同意,取消部分影響北韓經濟的制裁措施,但維持對飛彈與核計畫的限制;對此,平壤可能允許國際原子能總署(IAEA)視察其關鍵核設施,作為條件交換。儘管這樣的做法無法直接達成美國目標,但對朝鮮半島穩定仍是重要進展。值得一提的是,「以物易物」策略的條件,必須為「可逆轉性」;也就是一旦一方未實現承諾,另一方得以隨時取消協議內容,否則若北韓認為重啟核試不會招致任何後果,或美國隨意重新施壓制裁,都將造成雙方互不信任,導致談判破裂、協議功敗垂成。

 「以物易物」策略所需的條件可逆性,正好與美國要求平壤實現「不可逆」的去核化,形成強烈對比;但事實也證明,北韓幾乎不可能接受不可逆的去核。因此,透過漸進式、小規模,加上「以物易物」的談判策略,將有助美國實現維持朝鮮半島和平與穩定的目標,同時有助建立美國與北韓間信任。

 此外,假設「以物易物」談判策略失效,北韓局勢也僅是延續目前僵局,「不會更好或更糟」,但倘若談判成功,成功與擁有大量「反覆無常」紀錄的金氏政權開啟外交新頁,將成為一大進展。

 當前拜登政府對北韓政策仍延續前任政府的作為,包含以制裁施壓北韓屈服,甚至認為能在不付出巨大衝突代價下,達成朝鮮半島去核的目標等。為了確實達成朝鮮半島穩定,與促進東北亞和平的目標,美國勢必得真正接受北韓為核武國家的事實,並透過以更實用、兩造都可接受的手段重啟談判。

 結論

 本文呼籲美國政策制定者,以理性與更現實的立場面對北韓問題,消除對北韓或朝鮮半島和平的任何不切實際幻想,透過「以物易物」策略,確保與北韓的談判持續進行,以漸進式、小範圍開始,逐步取得平壤信任,增加美國與北韓談判的深度,且在北韓違反承諾時,能確實做出反制。儘管過程中,北韓核子問題可能因金正恩政權反覆無常的性格,招致不穩定,但重要的是,維持北韓願意談判的態度,如此才有望處理北韓核子問題與威脅。(譯稿來源:智庫蘭德公司專題報告)(完)       

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