◎鄒文豐

 第26屆「聯合國氣候峰會」（COP26）去年10月31日在英國格拉斯哥舉行，此峰會堪稱是歷屆難度最高的氣候大會，除疫情肆虐，使會議延後1年召開外，中共、俄羅斯、巴西等重要碳排實體代表均未出席；另外，先進富國和深受氣候暖化危害的小國，針對控制全球氣溫上升關鍵行動之權利、義務、責任等立場扞格，都讓COP26會前即充滿變數和陰影，歷經15天艱難協商，各國最終完成《格拉斯哥協定》。然此協定是國際社會環境保護的進步？抑或是大國間妥協下的產物？殊值關注。

 「聯合國氣候峰會」是在《聯合國氣候變化框架公約》下，由各締約方輪流主辦召開的年度型會議，首屆於1995年在柏林舉行，迄今歷屆峰會所達成的重要成果進展與事件包括：

 一、1995年COP1最終文件，呼籲各國共同制定具約束力的減排目標。

 二、1997年COP3京都峰會，各締約方同意通過第一個設定具體減排目標的條約，即為《京都議定書》，要求已開發國家相較於1990年排放規模，在2008至2012年間，須減少6種溫室氣體排放。

 三、2007年COP13峇里島峰會同意制定新協議，將開發中國家納入減排責任，也就是《峇里島路線圖》。

 四、2009年COP15哥本哈根峰會，各締約方針對《京都議定書》到期後的約束性承諾爭執不下，也未能依照《峇里島路線圖》設立新框架，最後只能發表不具約束力的政治聲明。

 五、2010年COP16坎昆峰會雖同樣未能訂下新減排目標，但《坎昆協議》同意每年籌資1千億美元建立「綠色氣候基金」，協助開發中國家適應並減緩氣候變遷衝擊。

 六、2011年COP17德班峰會，因為美國、中共、印度等碳排大國均拒絕在2015年前簽署具約束力的減排協議，各締約方僅能暫時延長《京都議定書》效期至2017年。

 七、2015年COP21巴黎峰會，鑑於全球升溫幅度逾攝氏1度，各地極端氣候日益頻繁，195個締約國一致通過《巴黎協定》，為第一個呼籲已開發與開發中國家共同減排的全球協議，並要求各國制定「貢獻計畫」，每5年上調一次，全力控制漲幅在工業化前平均水準的攝氏1.5度內。

 從此歷程可知，1997年通過的《京都議定書》，是過去20多年，人類能否控制溫室氣體排放，阻止氣候變遷的關鍵，但直到2005年國際社會才跨過至少55國批准的生效門檻。

 迄今雖已有197個締約方簽署，然如同2015年《巴黎協定》，要求締約方必須提出自主減排目標，送交聯合國「氣候變化綱要公約秘書處」檢視，至今仍有100多國未能提供，顯示各國漠視大量碳排放的後果，讓原先設計具約束力、透明度，由各國共同承擔減碳責任的制度構想形同虛設。

格拉斯哥協定意涵與隱憂

 「世界氣象組織」趕在COP26揭幕前，發布報告稱，極端氣候已成為世界新常態，不只高溫紀錄不斷刷新，全球海平面自2013年以來加速上升，恐直接危及生物棲息，乃至島嶼型國家的生存；作為審查、調整《巴黎協定》進展的COP26，自然受到全世界寄予的期望與責任，更被視為全人類與地球永續發展的轉折點。

 COP26所列出的4大目標包括：

 一、在本世紀中葉達成全球淨零排放，全球氣溫升幅控制在攝氏1.5度。

 二、透過保護和恢復自然生態，以及建造防禦、預警系統與彈性基礎建設，保護自然棲息地、家園和生命。

 三、每年為貧窮國家籌集1千億美元的氣候相關資金。

 四、確定《巴黎協定》執行指導細則，加速氣候行動。

 最終，COP26在3大領域達成共識，同意逐步削減未使用碳捕捉技術的燃煤發電、制定全球碳市場規範、擬訂更具企圖心的減排目標。儘管《格拉斯哥協定》關於減碳及淘汰石化燃料補貼的力道被削弱，但仍是第一份提及管控石化燃料的氣候協議，要點包含：

 一、各國需在2023年以前強化「2030年減排目標」，並加速分階段削減「未使用碳捕捉技術的燃煤發電」，淘汰無效率的石化燃料補貼。

 二、制定全球碳市場機制細則，強化國際減碳合作，先進國家於自願前提下，在碳排交易中提供資金，協助開發中國家推動綠能計畫。

 三、敦促碳排放大國每年檢討減排目標；另富國明確承諾自2025年起，增加對窮國氣候金援。

 按專家估計，地球正快速升溫，縱使在各國願意全力配合《格拉斯哥協定》，仍會升溫攝氏1.8度；除非各國能在2023年前提出「更積極」的減排目標，才有望避免災難性氣候變遷。然受制於大國、富裕國家的消極配合，「難有作為」成各項氣候協定的致命傷。

 2010年，COP16決議創設的「綠色氣候基金」，至今首個1千億美元尚未籌齊，中共、印度等2大碳排實體又拒絕承認《格拉斯哥協定》的約束力，大國不願影響自身利益，已為協定成效蒙上陰影。

氣候議題戰略化

 在《格拉斯哥協定》簽署前，中共與美國發表《關於在2020年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，稱將加強實踐《巴黎協定》，推動雙方合作，包括碳捕捉與封存、產業脫碳，以及制定強化甲烷排放控制的額外措施等，承諾提高力度實現控制全球升溫在攝氏1.5度至2度內的目標，外界咸認是美「中」擱置緊張關係，在氣候議題上達成共識的重要一步。

 然而，此協議令人詬病的是，並未明列出每項承諾的最後期限或具體目標，中共身為全球最大碳排方，其發展仍高度仰賴煤炭、石油和天然氣等能源，撇下不論該合作是否有成效，中共恐圖謀透過與美合作，建立雙邊氣候融資平臺與資訊體系建設等基建，防止與美國脫鉤。如此，氣候議題又將淪為強權競逐的新一領域。

 地球均溫已比工業化時代前高出攝氏1.1度，根據聯合國「政府間氣候變遷問題小組」計算，就算納入新一輪減碳承諾，地球升溫仍將達到釀災的2.7度，隨著氣溫增幅愈大，防範災難衝擊的成本就愈高。

 當防範氣候變遷成各界共識，若大國不肯出錢、各碳排方不願承擔責任，災難共業，終究是全人類承擔，況乎將氣候議題當成恃強凌弱的國際角力，絕無助於解決自然難題。

（作者為淡江大學戰研所博士）