◎胡敏遠
冷戰結束，原蘇維埃社會主義共和國（蘇聯）分裂出16個獨立國家，波羅的海三小國（立陶宛、愛沙尼亞、拉脫維亞，以下簡稱三小國），為最先從蘇聯獨立的國家，卻始終無法擺脫俄國威脅的陰霾。從地理位置來看，三小國介於北歐與東歐之間，為求安全，尋求外援與結盟，成為生存重要手段。
《三海倡議》是由12個分別位於北歐、東歐及南歐等地區的國家所組成，希冀將波羅的海、亞德里亞海、黑海周邊國家聯合起來，成為一個以「能源合作」為主軸的區域組織，防止俄國以「能源輸出」威脅。《三海倡議》最早由波蘭提出，希望在俄國與西歐間建立緩衝帶，同時作為北約與歐盟向東發展的跳板。然而，《三海倡議》缺乏世界級或區域級大國領導，又皆為北約及歐盟成員國，該組織能否有效抗俄威脅，尤其三小國能否從《三海倡議》結盟中，找到發展機遇，實值研究。
波蘭發起 三小國積極加入
俄羅斯的政治與軍事為三小國揮之不去的陰霾，加以天然氣供應過度依賴俄國，造成多次面臨能源安全問題。三小國在歷史上曾是立陶宛大公國的屬地，且多次遭俄國入侵，1940年蘇聯再次吞併三小國，在歷史記憶中，三小國認為俄國對其仍抱持吞併的意圖。
蘇聯解體前夕，立陶宛率先宣布脫離蘇聯，成為獨立國家，之後，拉脫維亞與愛沙尼亞宣布跟進。莫斯科對三小國的政治操作極為氣憤，但礙於當時的政治與經濟瀕臨崩潰邊緣，被迫承認三小國為獨立國家。三小國自獨立以來，俄國仍認為渠等乃屬於其勢力範圍。但三小國2004年陸續加入北約，且成為歐盟成員國，俄國雖強烈反彈，但已無能為力。
其次，三小國地處北歐，冬天極需石油與天然氣供應，否則無法度過嚴冷的寒冬；俄國為全球能源供應大國之一，且占地利優勢，對三小國能源供應居於主宰地位，三小國若在政治立場上忤逆，必遭威脅「斷氣」（停止供應天然氣），迫使三小國不敢輕易觸怒莫斯科。
冷戰結束後，東歐國家紛紛脫離蘇聯，且放棄社會主義的意識形態，改走西方資本主義與勵行自由的民主制度。波蘭作為東歐地區最大國家，在二戰期間遭德蘇兩國瓜分而亡國，波蘭計畫從芬蘭到巴爾幹半島，整合區域內涵蓋北歐、中歐至南歐的國家。
2016年8月，波蘭總統杜達和克羅埃西亞總統吉塔若薇琦舉行高峰會期間，提出《三海倡議》的合作架構，倡議協調波羅的海、亞得里亞海和黑海間的國家合作，並以「能源安全」與「振興經濟」為號召，共抗俄國威脅。
2017年《三海倡議》規模擴大，計12國（波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克、三小國、羅馬利亞、奧地利、保加利亞、克羅埃西亞和斯洛維尼亞）加入。值得關注的是，2017年在華沙舉行的第二次高峰會議，美國前總統川普以來賓身分參與，川普的目的雖為推動軍事合作與販賣天然氣，但此舉對《三海倡議》參與國而言，無疑打了一劑強心針，代表美國官方對《三海倡議》持正面態度；另外，羅馬尼亞為擁有天然氣資源的國家，羅國的加入，讓該組織的能源前景充滿希望。
強化合作 減低被大國宰制
加入《三海倡議》的國家，大多擔心俄國將「斷氣」常態化，以達政治目的；此外，由於成員國同時具有北約與歐盟國身分，《三海倡議》被譏為「疊床架屋」，因為他們不可能脫離現有歐盟框架，另外成立獨立國際組織。
《三海倡議》為防止歐盟對該組織的質疑，特別聲明，《三海倡議》主要是聚焦能源合作，希望在波羅的海建構大型液化天然氣儲存槽；克羅埃西亞則打算在亞得里亞海的克爾克島建造大型儲存槽，藉由夥伴國間的能源基建，更有效提供夥伴國的能源基礎設施、環境保護和通信設施。
從地緣戰略觀點來看，俄羅斯緊鄰東歐與北歐，又是全球生產最大量天然氣的國家，《三海倡議》國家雖想建構大型儲備天然氣的儲存槽，但能源必將從非俄地區購買，不論運輸成本及安全保障上，必將為此付出較高昂成本，各國是否願犧牲經濟利益，且得罪俄國，以換取國家的安全?對《三海倡議》的成員國實為一大挑戰。再者，俄羅斯早已對北約國家不斷將勢力向東歐地區擴張，感到不安，《三海倡議》的能源主張，很容易讓俄國認為是美國或北約預謀「東擴」，易引發雙方戰略誤判。
最後，《三海倡議》雖由波蘭及克羅埃西亞主導，但兩國都不是歐洲重要國家，美國雖贊成該組織成立與運作，卻非該組織的領導者。因此，《三海倡議》的創立宗旨雖然值得嘉許，終究恐因缺乏大國支持或主導，很難發揮重要作用。
《三海倡議》的提出與推廣，主要目的是劃設緩衝區，防止俄國勢力西擴，透過區域合作，減少被大國宰制的命運。基本上，三小國雖對《三海倡議》的發展，抱持樂觀且積極參與的態度，但在國家利益考量與實踐上，仍採取「避險」策略，遊走美俄兩國之間，以獲取最大利益為原則。
此外，《三海倡議》因無固定集會，若想讓該組織的運作有所成效，必須仰賴各國政府積極參與和彼此間持續聯繫與密切合作，較能見效。實際上，《三海倡議》成員國除能源安全外，還面臨著經濟不振、非法移民、社會矛盾等安全問題，仍需在北約及歐盟架構下，較能獲得實際解決效果。所以，《三海倡議》的角色，僅是扶助歐盟在特定領域的功能性合作機制。
（作者為國防大學戰略所副教授）
