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寰宇韜略

【寰宇韜略】新戰爭形態 政治作戰運用與對抗(上)

◎邱榮守(譯)

 當今美國的潛在對手已經廣泛採取政治、資訊、軍事及經濟等非正規戰爭手段來影響、脅迫、恫嚇或損害美國及其盟友的國家利益。智庫蘭德公司(RAND)特別針對此議題進行3個個案研究,藉以評估美國及其盟國在面對這些挑戰的因應作為、能力差距及可能的補救措施。本報特別摘錄重要內容與讀者共享。(編按)

 前言

 1946年2月22日,時任美駐蘇聯副館長的喬治·肯楠向美國務院發送一封長達8000多字的「長電報」,認為美蘇間鬥爭不僅是國家間的競爭,且還是自由民主對抗共產主義的意識形態之戰,政治作戰將成為新戰爭形態對抗的主要手段之一。1948年5月4日,喬治·肯楠擔任國務院政策幕僚主管,針對冷戰初期現象研提269號政策備忘錄:「組織化的政治作戰」,機密等級列為最高機密並提報國家安全會議,文件開宗明義提到:

 政治作戰是在承平時期合理運用克勞塞維茲的準則。從廣義上來說,政治作戰是在沒有戰爭的情況下,在國家的指揮下運用一切手段來達成國家目標。這種作戰包括公開及秘密的行動。行動範圍從公開的政治結盟、經濟措施(如歐洲復興計畫—馬歇爾計畫)及「白色」宣傳到秘密的暗中支援國外「友我團體」、「黑色」的心理戰,甚至在敵對國家中鼓動資助地下反抗行動。

 此外,肯楠還特別指出英語系國家最早使用政治作戰的案例:大英帝國的創立、成功和生存,部分原因是英國了解政治作戰的精髓和運用得當。然而,外界對此術語的用法有很多不同的意見,茲列舉以下3項:1.有些人反對使用「政治」一詞。克勞塞維茲有句名言:「戰爭是另一種政治手段的延伸」,這意謂所有的戰爭—而不僅僅是某些特定行為—都是政治作戰;2.另有些人認為在沒有正式宣布敵對的情況下來使用「作戰」一詞是不恰當的,尤其是對盟友及對手都沒有使用實質的暴力行為;3.肯楠的定義幾乎包含各種形式的國家手段,除針對國家間全面性的正規戰爭外(此種案例在歷史上是少之又少),這個詞的實質用處並不大。

 政治作戰只是眾多描述非正規戰爭衝突形態術語中的一個,如中共軍事學者使用「超限戰」一詞,俄羅斯官方則常常使用「軟實力」及「新世代戰爭」,美國官方所使用的詞語包括:「灰色地帶的衝突」、「混合式作戰」、「不對稱作戰」及「非正規作戰」,後面這些術語在美國國防部指導文件及軍事準則中已有明確的定義,主要是強調此類作戰形態的非軍事性和非致命性等特徵。

 這些因素或許很容易與正規作戰聯結在一起,然其任務重點主要是聚焦那些較不顯著,且有點模棱兩可的衝突事件。這些事件的發展可以讓決策者毫無察覺,當對手充分運用政治作戰手段時,可以透過慢慢散播衝突、削弱反對勢力、製造政局不穩及破壞團結,並在條件成熟時獲致更大的戰果。就如同俄羅斯在沒有訴諸戰爭手段的情況下快速併吞克里米亞的做法一樣。

 美國運用政治作戰的歷史

 當美國在冷戰期間進入政治作戰的流行時尚時,這種戰法早在美國的歷史上就被採用過,如美國在獨立建國之前,即鼓舞法屬加拿大人對抗英國王室。於冷戰期間,政治、文化、新聞傳播及經濟援助等手段更被各部門廣泛地採用,如美國新聞署(USIA)、美國國際開發署(USAID)、國務院及中央情報局。

 透過實際資助學者、藝術家、雜誌及美國之音電台等措施來推翻共產主義思想。經濟作為包括向相關國家、國外政黨、工會或其他運動提供長期秘密援助。秘密及不能見光的手段,包括暗殺及其他的「骯髒的伎倆」,這些行動在經過美國會「丘奇和派克委員會」調查後受到禁止。聽證會後,時任美國總統福特於1976年發布11905號行政命令,明確嚴禁政治暗殺。隨後的行政命令一再重申此一禁令,並有效地管制美國相關部門依法執行相關行動任務。

 冷戰結束後,美國發現自己在國際上已沒有意識形態的主要競爭對手,因此,對政治作戰的興趣也逐漸消退。雖然美國仍繼續使用宣傳、資助他國反對勢力、經濟制裁與顛覆等政治作戰手段,但許多評論家認為美國在這個領域的運作能力已漸退化生鏽。接著,美政府許多部門機構開始被裁撤(如新聞署),所屬公共外交人員被併入國務院,美國國際開發署和國務院的預算和人力亦被大幅裁減。在1990年代,美國開始為恢復特定能力做出一些努力。例如,除了保留海外廣播電台和電視台外,美國政府還透過「美國國家民主捐贈基金會和千禧年挑戰公司」來推動新的民主促進方案和經濟援助計畫。

 俄羅斯的政治作戰

 俄羅斯已多次運用代理人戰爭、宣傳和秘密行動等政治作戰手段來破壞歐洲局勢的安全與穩定,尤其是愛沙尼亞、喬治亞、烏克蘭及摩爾多瓦。愛沙尼亞共和國是東北歐波羅的海3國之一, 2007年的發生「青銅兵」事件就是俄羅斯的借機背後操作與推波助瀾。愛沙尼亞在19世紀被俄羅斯吞併,俄國10月革命後獨立,2次大戰時再被史達林吞併,直至1991年蘇聯解體後,再次獨立。2007年4月,愛沙尼亞首相決定將首都塔林的蘇聯時代軍事紀念像遷移到軍人墳場,進而引發大規模人群上街示威抗議,攻擊劇院、藝術學院,並有多間商舖被掠奪,逾1000人被捕及1人被殺死。

 從案例中可以了解俄羅斯如何運用政治作戰的手段來影響他國的內政及激發群眾的情緒。同時,戰術的有效性很大程度是取決於其所應用的環境。本案例的研究發現有以下4點:

 1.俄羅斯認為其政治作戰活動是針對美國的一種防禦性作為。俄羅斯認為美國民主的推廣、對公民社會的支持,以及開放的媒體環境等措施是對其極具危險性的政治作戰手段。

 2.在愛沙尼亞事件中,俄羅斯所展現的是一種機會主義而並非其所稱經過精心算計的「新世代戰爭」。換言之,俄羅斯是利用危機來進行政治作戰。首先是直接針對講俄語的人進行宣傳,接著在適當時機使用更公開的政治作戰手段。

 3.俄羅新「新世代戰爭」的創新作為包括運用經濟影響力、社會代理與媒體滲透。

 4.俄羅斯在宣傳能力方面投入大量的資源,但其各種媒體運作的主要影響力是藉散布假消息來混淆視聽,而不是透過說服來獲得民眾的支持。(待續)

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