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寰宇韜略

【寰宇韜略】肆應多種威脅 美精進建軍作為(下)

蘭德報告建議,應對北韓使用核武攻擊美國境外目標,充分進行沙盤推演。(達志影像/美聯社資料照片)
蘭德報告建議,應對北韓使用核武攻擊美國境外目標,充分進行沙盤推演。(達志影像/美聯社資料照片)

◎黃文啟(譯)

(接上文)

 5大代表性優先挑戰

 1.遲滯、削弱及摧毀角力環境中的機械化地面部隊—以波羅的海3小國遭猝然襲擊做為評估作戰需求與效益之想定。

 2.標定、確定及削弱或摧毀角力環境中之水面艦艇—運用中共發動大規模侵略之想定。

 3.快速制壓並摧毀先進整體防空網—使用武力犯臺及波羅的海防禦想定。

 4.強化基地韌性—建立與維持角力環境內外之陸、海基地戰力—運用中共大規模侵略想定。

 5.防止北韓使用核武攻擊境外目標—使用朝鮮半島衝突想定。

 用於解決這些挑戰的方案應說明完整「全程」作戰構想所須完成重要作戰任務之執行方式。此一構想應包含搜尋單位(情監偵與目獲系統)、控制單位及射擊單位(攻擊載台、武器及彈藥)。因為若缺乏情監偵、指管、通信鏈路及其他成功交戰必要單元,購買新式反艦飛彈亦無功能。

 2大跨想定挑戰

 由於許多解決作戰挑戰的概念取決於支援聯合與聯盟作戰的「共同骨幹」,國防部長或應指導有關部門發展更佳支援基礎建設及戰力,以因應對抗最強大敵人之作戰需求。此種挑戰包含:

 1.提供具網路、電戰攻擊、反衛星及其他威脅之角力環境中的強韌指管通信與定位、導航,以及對時服務—運用武力犯臺及波羅的海防衛想定。

 2.提供聯戰部隊在角力環境中之運輸、補給、保修及其他後勤支援—同樣使用武力犯臺及波羅的海防衛想定。

 在對各部門下達優先挑戰清單後,國防部長用於促進創新之預算並非空白支票。其只能用於面對快速適應敵人時具有技術與作戰可行性、有效性及合理預算範圍之方案。

 在優先作戰挑戰公布後,國防部長應鼓勵各軍種高層認真投入概念發展,因為這項工作過去大半都是採任務編組方式推動。各軍種是自身領域的專家,因此最有能力發展作戰的創新方式。因此只要有充足預算支持最有希望的概念,便可鼓勵各軍種投入發展。

 聚焦兵力評估與發展

 本報告所主張之「由上而下指導」方式端賴國防部高層能充分了解美國及其主要對手日趨改變的軍力平衡,以及扭轉不利趨勢的選項。因此,首先應找出問題,其次則是尋求解決方案。兩者皆有賴評估所奠定之堅實分析基礎。建軍規劃過程中,最困難的就是針對戰力與兵力限制提出嚴謹且可靠的評估。其原因就在於:

 ●國與國的戰爭鮮少發生,導致真實驗證困難且昂貴,意味著有關交戰結果(尤其是尚未發生的狀況)的適切與廣獲認同參數甚難取得。

 ●戰鬥是一個複雜且動態的現象,諸如動機、恐懼、決策精確度等無形因素,其影響力絕不下於有形因素。

 ●評估衝突可能結果必然是一項涉及情報、作戰、兵推、模式模擬及工程等範疇之跨領域工作。因此,正確的淨評估需有充足高專業人力,方可能完成出涵蓋廣泛的評估報告。

 再加上未來作戰想定的評估報告,必然涉及官僚有力機關之核心利益,因此,經驗不足、投入不夠者斷難成事。但不論國防部長選擇主導淨評估工作的人是誰,都必須具有一定軍事作戰、作業研究的背景,且須善於溝通,能處理涉及多方的繁雜流程,並主動挑戰某些有力機關的主見和異議。其他考量因素尚有:

 ●淨評估與建軍規劃絕不可成為兼職工作,其需要全職的專業人員。

 ●延續性至為關鍵。人員異動頻繁無法累積必要經驗,同時單位主管必須獲得國防部長完全信任和支持。這正是本研究主張該單位須設於國防部長辦公室而非聯參部門,且多數職務應由文官擔任的原因。

 ●淨評估人員應具有客觀且坦率之態度。

 就組織面而言,解決上述問題有兩種選項。國防部長可在部長辦公室下成立統一負責評估與建軍劃的專責單位,或強化現有組織體系效率。針對集中職掌部分,負責淨評估的單位也必須主導建軍規劃。因為評估是找出問題,而建軍規劃則是解決方法。因此集中兩大職掌主要有數項理由。第1,用於評估兵力整建所需之專業知識與工具(對於軍事作戰、兵推、模式模擬及其他量化方法)與評估兵力整建可能精進作為所用相同。第2,評估人員與建軍規劃人員都是「活在」未來,且置重點於即將出現之挑戰與機會。

 一旦評估成為國防部聯戰團隊的孤兒,則建軍工作必然落空。如前所述,過去負責執行美軍部隊在戰役層級未來衝突想定表現評估的「分析暨專案評估室」於2012年移轉業務,且無單位接替。淨評估室雖仍負責國防部長辦公室某些軍事平衡面向的兵推和分析作業,但已多年未曾有系統地評估主要軍事計畫作為想定,也未緊密結合建軍規劃流程。

 集權式作法將整合這些職掌及戰略發展與想定撰擬於同一機關。選項之一是交由政策次長室所屬之「戰略、計畫與戰力助理次長」(ASD/SPC)負責,成為其新增業管項目。另一個選項則是成立一個直接向部長負責的次長室。前者的好處是政治可行性。缺點則可能是有不被政策次長重視的風險。

 群組式作法則是保留現有評估與建軍規劃主要機關,但設法提高其能見度加以激勵,並使其更直接結合國防部資源分配與建案審查程序。諸如淨評估室等單位應負責「資訊蒐集綜整」與「精進作業內容」。因此應適度調高其執行額外分析工具之人力與財力資源。戰略、計畫與戰力助理部長室現有分析資源應予以強化,並讓首席副政策次長能專注於建軍規劃議員。如果部長和副部長能親自參與,此一作法可能有效。但該作法有2大問題:未來建軍規劃業管機關沒有「上將級」業管主管,且缺乏制度性傳承—長期可行性幾乎取決於未來國防部長能否重視及支持,而這絕非必然。

 結論

 綜上所述,本報告所提出之作法具有解決美國國防部面對不斷變化安全環境處置遲緩某些主要問題的潛力。具體而言,此種作法:

 ●可建立一個軍事界「部隊現況」評估能由國防部高層及國會相關委員會審視的機制。

 ●可漸進提升建軍規劃評估內容之品質。

 ●提高各部門發展創新戰力與概念的誘因。

 更重要的是,此一作法在達成其目的過程,並毋須成立任何新的大型官僚體系、審查編組或回報流程。同時,讓國防部高層獲得確保美國三軍部隊未來需求都能「獲得討論」的手段,同時讓資源分配決策下達前進行更審慎檢討。

(完)

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