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寰宇韜略

【寰宇韜略】無人機運用 國安決策者優勢手段(上)

◎李華強(譯)

 無人機最吸引國安決策者的優勢,在於其能以低調、低風險之姿,悄然應處諸多安全挑戰,尤其在人民普遍厭煩大規模軍事干預行動時,更能創造前所未有的政策選項。以美前總統歐巴馬政府就大量運用無人機,成為其國安團隊遂行「輕足跡」策略的代表性手段。新美國安全中心,分析歷來運用無人機的決策流程和實際作法,期勾勒出未來更具效能的載台運用策略。本報特節譯如后,以饗讀者。(編按)

 前言

 無論好惡與否,無人機都已是美國發動戰爭、應處危機,以及對抗恐怖主義時的一種新利器。無人機的特殊戰力,以及環繞其運用層面、各種任務效能、外銷潛藏的各種契機與伴隨風險、可能造成平民傷亡的種種法律與政策挑戰,係各界廣泛研究的課題。無論是在戰情室、媒體,乃至於娛樂新聞中,無人機亦是大眾注目的焦點。

 無人機是否,且如何改變決策者應付危機與運用武力的手段,則是個更微妙,且鮮少人觸及的問題,然其對於文人監督武裝衝突,以及掌控海外用兵的民主決策等,形成普遍遭人低估的顯著影響。回顧美國前總統歐巴馬政權的無人機運用政策,有助於提供當前川普政府寶貴的經驗教訓。

 探究無人機的用途,反映出美國追求國家安全的手段已大幅轉變,更為著重「輕足跡」(light-footprint)、盡可能減少傷亡,且日益提升情監偵技術的傾向。研究的對象,主要係大型、軍規,以遙控遂行持久偵察與攻擊任務的無人機,如MQ-9死神等,且聚焦在諸如伊拉克與阿富汗等敵對區域,支援反恐與國家安全危機、對抗不對稱威脅的情監偵任務;主要敵對區外的致命性反恐打擊任務;支援地面部隊的密接空中支援任務,以及綜合上述目的之任務。

 無人機帶來與眾不同的戰力與挑戰,導致外界對其運用產生無限遐想。針對其效能、風險、優先要務,以及監管方式等,始終存在不同解決方案的正反意見。在政策研擬與執行上,無人機相關作業已成為危機反應、狀況覺知、戰術監控、兵力運用,乃至於軍事介入與否等政治考量的代言者,同時也是應付不對稱威脅時的先發選項,以及民主政體中反覆折騰的爭論議題。

 無人機改變美國國安決策

 過去16年來,美國大量使用無人機的作法,已大幅改變國安決策流程的動態,尤其是涉及武力運用時刻。遵循的「輕足跡」策略,儘管無標準定義,惟採納戈德史密斯(Jack Godsmith;哈佛大學法學教授)與沃克斯曼(Matthew Waxman;哥倫比亞大學法學教授)的描述:小規模、秘密,且通常遠距的戰事,採低調、少人力、相對低成本戰力,通常藉由、配合,並透過美國盟邦執行;此與布希和歐巴馬總統(前期)時代,大軍投入阿富汗與伊拉克的作法截然不同。另須注意的是,雖然「輕足跡」多和反恐戰略有關,但不僅限於反恐領域,諸如2011年利比亞「聯合保護者行動」、廣泛推行的安全部隊援助活動,都可視為「輕足跡」行動。

 歐巴馬執政期間,其國安團隊致力於縮減美軍在伊拉克與阿富汗的地面戰事規模,但同時創下法律與政策先例,鬆綁「較小規模」的介入行動,俾對抗不對稱威脅或支援美國盟邦。無人機在此作法中扮演關鍵角色,歐巴馬政府的國安委員會逐漸樂於研發、運用,乃至於外銷情監偵與武裝無人機,另建立此類青睞載台的運用常規,展現更大程度的透明度,並設定運用武力的法律和政策架構,陸續發表總統政策指導「對抗美國本土外與主要敵對區域恐怖分子目標之直接行動核准程序」、13732號總統執行令「美國涉及武力運用行動時處理平民傷亡的打擊前與後評估政策」,以及針對武裝或打擊用無人飛行載具的外銷暨後續用途之聯合宣言等,在在顯現其迎向該政策的趨勢。

 繼歐巴馬政府後,川普政府承襲上述有關無人機使用與外銷的新政策,以及一系列接踵而來的安全挑戰,卻未如前任政府般熟稔與信任無人機;新就任的白宮官員,除批判前朝管控國家安全的不力外,迄今仍窮於應付新世代戰爭的法律和政策挑戰。在透明度上,相較於大眾知的權利,川普政府團隊通常更重視作戰安全,另從執政初期的發言口徑和行動觀之,亦顯現其青睞更激進軍事行動的傾向。

 然而,形塑歐巴馬政府政策的條件,大體上並未改變。輿論仍對大規模軍事介入行動,或任何可能造成軍人傷亡的作為抱持懷疑態度,且國會在制約行政部門的從戰權方面,付出的努力仍微不足道。在面臨不對稱威脅時,盡可能減少無止境戰爭的失誤與風險(以及電視報導),同時「有所作為」的戰略,仍是決策者與普羅大眾高度青睞的選項。例如,2017年10月,4名美軍在奈及利亞的反恐任務中喪生,引發美國會與輿論大聲撻伐美軍在當地行動。然在美國與奈國政府協議在該國部署武裝無人機後,則無公開反對聲音。

 雖然美軍已運用無人機達數十年,惟迄16年前,無人機始成為美國外交政策的一項主要工具,從事廣泛的情監偵與遙控持久攻擊任務。基於對戰事正逐漸消褪的看法,以及減少美國對外重大軍事行動的誓言,歐巴馬政府承繼布希政府的無人機工具,並將其發揚光大。誠如桑格(David Sanger;紐約時報駐華府首席特派員)所述:「運用美國科技優勢的無人機打擊、網路攻擊,以及特種作戰突襲,是展現軍事與秘密力量,既快捷又有效的新方式。」新聞調查局(The Bureau of Investigative Journalism;總部設於倫敦的非營利組織)估計,歐巴馬政府發動的無人機打擊行動,約是其前任政府的10倍;川普政府則變本加厲,加速無人機打擊頻次,並擴大主要敵對區域與可允許致命攻擊的例外區域範圍。

 諸如無人機運用等「輕足跡」作法,對民主監督與究責體制形成全新挑戰。戈德史密斯與沃克斯曼就指出:「歐巴馬的創新政策,對美國的民主與軍事戰略,造成截然不同的挑戰,因為輕足跡戰事不致引起國會與大眾對較常規軍事手段近乎相同程度的批判。」無論是否有意侷限各界的監督,歐巴馬運用無人機的前例,都將是未來總統隨心所欲的效法目標。

(待續)

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