◎鄭智懷

 去年12月29日，美國期刊《外交政策》刊登一篇題為《2021年值得關注的10個衝突》（10 Conflicts to Watch in 2021）文章，盤點今年對全球和平與安全影響最深遠的10大事件。美國前總統川普執政期間，單方面退出俗稱為「伊朗核武協議」（伊核協議）的「聯合全面行動方案」（Joint Comprehensive Plan of Action），與針對伊朗進行極限施壓而惡化的美伊關係，名列其中。新任拜登政府在當前內外交迫情勢下，將如何發揮政治智慧與手腕來拆解這顆中東未爆彈，受到舉世關注。

 美政策搖擺不定 盟國憂心

 目前，美國和伊朗皆表示願意重返「核協議」，並認為對方應先履行協議內容。美方主張，唯有伊朗停止提升濃縮鈾純度，方可解除對該國的制裁；伊方則認為，由於是美國單方退出，因此，美方應先取消制裁，伊方才會重新遵守協議。由於美、伊並無共識，雙方溝通暫時陷入僵局。

 事實上，美、伊都十分清楚，真正交手的時機點尚未到來，且各有優先議程待處理。當前，華府與德黑蘭同樣頭痛於如何控制疫情肆虐，以及恢復經濟活動等國內問題。此外，雙方正值權力交接之際─前者甫結束總統大選，後者則於今年6月大選，因此，伊朗為安撫國內強硬派，此時並非與美方在此敏感議題上進行談判的良好時刻。

 重要的是，歷經川普政府將國際對美國的信任揮霍和破壞後，在新團隊尚未挽回各方信任前，即便美方表達出強烈談判意願，他國也不見得買單。換句話說，此時重啟談判，除徒增拜登於外交政策的失敗風險，並未有任何實質利益。

 正因如此，華府與德黑蘭近期透過政治人物發言、媒體採訪及投書等各種管道傳遞訊息，既不把話說死，也清楚傳達己方不能退讓的底線。這也意味著美國與伊朗之間的溝通，實際上並未停止，試探對方的同時，也給各自留了餘地，伊朗核武問題的解決，仍大有可為。

 以拜登政府上台後的表現來看，推測優先訴諸外交途徑、採取多邊合作模式，解決伊核問題的可能性較高。未來採取相關行動前，拜登政府除應當重建國際間對美國的信心，為談判打下良好基礎外，亦須進行全面性規劃，思索包含以何種形式與德黑蘭共同推動限制核武發展在內的各種相關問題。

 從過去的教訓與近年來形勢發展可見，重新加入「核協議」恐非拜登優先選項。自2015年以來，共和黨與部分民主黨反對「核協議」者主張，該協議未能涵蓋「如何解決伊朗在中東支持恐怖主義，以及透過代理人對他國進行破壞行動」等問題；美國在該區的利益，仍受到嚴重威脅。而沙烏地阿拉伯、以色列等中東盟國則認為，美國政策捉摸不定，毫無顧慮他國對於國家安全的憂慮。

 此外，相較於2015年「核協議」完成談判時，德黑蘭的核武發展進度，以及在區域的影響力，早已不可同日而語，因此，拜登政府勢必面臨內外政治壓力。若要求簽訂新協議，除了核武問題以外，也將涵蓋其他伊朗影響區域穩定的議題，並嚴格限制之，導致重返2015年的「核協議」可能性大為降低。

 不過，這並不意味拜登將推出一份涵蓋上述議題的新協議，尤其伊朗強硬派可能贏得6月總統大選；加諸，拜登團隊也不太可能在未來談判中讓步，或批准更嚴格且針對伊朗協議。換句話說，意圖將核武問題與其他以外議題結合的談判破局，是可預期。

 暫時性協議 有利重建信任 

 當前務實且可行的選項，是將目標先設定在美、伊雙方簽訂一份暫時性協議，凍結伊朗繼續發展核武的行動。布魯金斯研究院外交政策主任馬洛尼主張，華府應盡快與德黑蘭達成臨時限核協議，暫時凍結鈾濃縮生產，以及提供協助，以緩解伊朗因制裁而遭到打擊的經濟，再進一步推出國內兩黨，乃至各國都能支持的長遠解決方案。

 為了處理美國與伊朗對彼此信心不足，以及迴避國內政治壓力問題，華府可以考慮由歐洲盟國出面，擔任兩造破冰者；歐洲國家覬覦伊朗潛在的投資利益，勢必樂見美、伊關係的和解，並將首輪談判重點，放在為未來對話打下基礎和建立信任的措施。接續則是對上述臨時性協議和針對伊朗的行動，以及其他國家如何提供援助進行談判。

 另外，美、伊在談判過程中，必須制定一個計畫，為未來談判設定階段性目標，逐步對伊朗核武發展和在區域的破壞性行動，進行規範，以及包含美國在內的其他國家，對伊朗的援助。更重要的是，華府與德黑蘭也應當共同尋求設立一個能確保談判結果，不會因為各自國內政治的變化，而受到單方面解除的機制。

 結語

 今年2月18日，拜登宣布撤回川普在去年9月對伊朗重新施加的象徵性聯合國制裁，且隨即接受歐盟邀請，與伊朗進行會談，率先向德黑蘭遞出橄欖枝。

 拜登及其國安團隊之後如何設定戰術，突破國內外政治壓力，重新達成限制伊朗核武發展的協議，仍需觀察。無論如何，這場華府與德黑蘭的交鋒，將決定美國能否如拜登所言，是重新「領導世界」的關鍵一役。

（作者為淡江戰略所博士候選人）