◎胡敏遠
日前，美國駐馬尼拉大使館提供菲律賓政府重要情資，稱自2月以來，中共陸續調動200多艘漁船，藉由「躲避強風」，在南沙群島東北端的牛軛礁（Whitsun Reef）海域集結。美方認為中共再次運用「灰色地帶戰術」，侵占屬於菲律賓經濟海域中的牛軛礁。對此，菲律賓輿論對中共的行為，表達強烈不滿，大批民眾甚至前往中共駐菲大使館示威。菲律賓總統杜特蒂對中共的侵權行為，除表達主權不容侵犯的立場，更表示其行徑將嚴重破壞雙方友好關係。
然當菲律賓舉國沸騰，表達不滿之際，菲國外長與其他東協的新加坡、馬來西亞、印尼外長，則在福建廈門與中共「外長」王毅召開區域合作會議。彼此都強調要擱置南海領土爭議，共同建設區域繁榮。由此可知，中共在南海的布局，仍以排除美國勢力，拉攏東協為其戰略指導原則。
菲、「中」南海爭端最激烈的事件，莫過於2012年「黃岩島事件」；中共藉由海上民兵組織與海警單位，強逼菲國海軍及漁船離開黃岩島（我稱民主礁），強行奪取並占領該島及附近經濟海域。為防止「黃岩島事件」重演，美方遂而揭發中共海上民兵逼近牛軛島的詭計。事實上，美、菲、「中」 在南海的布局，各有盤算，殊值探討。
中共圖派遣海上民兵 占牛軛礁
牛軛礁居於南沙群島東北端，屬於九章群礁中最大島礁，面積約10 平方公里，該礁位於菲律賓大陸架及專屬經濟區內，距離巴拉望省巴塔拉薩以西約175浬，是一處回旋鏢形狀的淺珊瑚區，菲方擁有開發或使用魚類、石油及天然氣的權利；由於該島礁大部分時間都被海水淹沒，低潮時，礁石才浮出水面，因狀如牛軛，故名牛軛礁。1983年以來，中共南沙群島守備部隊，對該礁嶼及附近海域進行定期巡邏及監控。
牛軛礁夾雜在中共的「九段線」、菲律賓與越南的經濟海域之中，中共便主張對該礁嶼有聲索權，並視為領海。然菲律賓、越南﹑馬來西亞也對牛軛礁的主權歸屬，提出聲索。2016年，國際法院南海仲裁完畢後，菲、「中」 對此礁嶼的歸屬，更出現經常性摩擦，為實質占領牛軛礁，今年2月以來，中共陸續派遣200多艘漁船在該海域巡遊「避風」，實為海上民兵組織的「漁民」占據牛軛礁。
美揭發灰色地帶戰術 齊譴責
自2013年底開始，中共在南海大規模填海建造人工島，引發各國擔憂其軍事化擴張行為。中共意圖逼迫美國勢力離開南海，並圖謀主張「九段線」，將南海「內海化」，俾利實際控制南海。中共憑藉其海上3支武裝力量，分別為海軍、海警及海上民兵組織，逼迫鄰國就範。其中值得注意的是，中共將海上民兵組織的漁船、貨輪與商船，編成遠海及近海的捕撈船隊，渠等船隻大多改裝自鋼殼船，並加裝北斗衛星導航系統，可以追蹤和報告其他海上單位的位置，且定期接受軍事訓練，並與海警及海軍相互編組，使之也具備海上司法任務能量。
中共選擇「海上民兵」，意圖國際干預程度最小化、問題地方化，以及確保爭議處理結果對其有利。如運用海上民兵保護港口和石油鑽井平台等關鍵基礎設施；執行駐守任務和維護主權行動；驅逐他國漁船，在宣稱擁有主權的海域內執行司法警察權；騷擾並驅逐包括軍艦在內的國外船隻等，藉此隱藏其在南海的勢力擴張。
菲律賓「避險策略」 利益最大化
所謂「避險策略」，為小國在大國之間，為不得罪一方，又希望從中獲利，而會選擇不招惹雙方，又能雙邊得利的政策手段；操弄「避險策略」須熟悉國際環境與大國間的競合關係，才能從中得利。菲國政府的避險策略，便係尋覓與操弄《國際法》或《國際海洋法》的合作對象，以創造有利之國家利益。《國際法》保護標的為國家主權的完整，菲國認為在主權爭議上，應尊重《國際法》，不得侵犯第三國的領土、領海與主權完整。
所以，菲國支持2016年國際法院南海仲裁庭的宣示「中共的九段線並不存在。」；在牛軛礁議題中，馬尼拉認為中共派遣漁船，意圖占領礁嶼的作法，嚴重侵犯菲國主權；與美國的立場一致；強調主權不可退讓，以及中共「九段線」的立場並無國際共識。簡言之，在政治與安全立場上，菲律賓押注美國並強調《國際法》的法理性。但在海洋資源開發方面，菲律賓明顯希望與中共合作，謀求獲得經濟利益。依據《國際海洋法》規定，當經濟海域與他國重疊時，彼等國家可運用「等距中線」、「衡平線」、「擱置爭議」、「共同開發資源」等方式，共同分享重疊區的天然資源。《國際海洋法》提供了一條有關經濟的利益，可經由國家間協商，達成天然資源共享空間。例如菲、「中」2018年，決定共同擱置禮樂灘的領海主權爭議，同意共同開發、探勘該海域的石油，並合建「982鑽油平臺」，均分石油利益。綜言之，菲律賓的避險策略，一方面強調與美國合作，主張《國際法》權利，但在經濟海域的開發議題上，卻可與中共分享海洋經濟權。
結論
「牛軛礁爭端」僅是美、菲、「中」博弈的冰山一角，三邊的競爭與彼此間的合縱連橫，仍將持續上演。尤其明年5月，菲國將舉行總統大選，新總統的政治走向，將成為未來三方在南海博弈的關鍵要素。美國希望藉由與菲國合作，讓美軍能重返南亞，因而特別拉攏菲國保守派勢力，以期選出親美派總統。相對地，中共則支持杜特蒂，藉支持杜氏的盟友，維持合作關係。可見，美、「中」 南海競爭，將使南海動亂成為無法避免的主因。
（作者為國防大學戰略研究所副教授）
