◎張玲玲
烏俄戰爭去年2月14日爆發，烏克蘭各地遭受俄軍攻擊；尤其針對烏國民生基礎建設，如同年10月期間鎖定烏克蘭的能源設施進行轟炸，致多處發電廠遭到摧毀，使得許多民眾生活在缺水電、瓦斯的艱困環境中，媒體形容彷彿是回到了中世紀時代；故重大基礎設施防護之重要性，不言可喻。期透過闡述與國家安全、民生必需息息相關的「國家關鍵基礎設施」，建立群體共識，打造韌性國家。
國家永續生存重要關鍵
所謂「國家關鍵基礎建設」，是指「在一個國家中為維持國家安全、民生、經濟而提供的基本產品或服務，包含維持國家最起碼的經濟、民生、政府運作與國家安全息息相關的實體和以資訊電子為基礎的運作系統」，包含公有或私有、實體或虛擬的資產、生產系統及網路，其功能因人為破壞或自然災害受損，一旦停止運作或效能降低，因而有影響政府及社會功能運作、造成人民傷亡或財產損失、引發經濟衰退、環境改變或其他足使國家安全或利益遭受損害之虞者。常見的關鍵基礎設施包括公民營的電信、能源、銀行、財金、交通、供水及防救災等系統。
美國2001年遭911恐怖攻擊事件後，其國土安全部提出「關鍵基礎設施防護」風險管理的重要概念。我國關鍵基礎設施的保護及管理則由行政院主管，具體關鍵基礎設施的篩選準則為：基礎設施遭攻擊或災損時，有造成如下影響者，應列為關鍵基礎設施：一、足以直接或間接造成大規模人口傷亡或避難遷徙者；二、足以直接或間接造成重大經濟損失者；三、足以直接或間接影響其他關鍵基礎設施營運之能力者；四、足以影響政府功能持續運作、民心士氣、社會安定者。故我國為維持政府與民間生活正常運作，明確規範出至少必須能維持6項體系正常運作，包括政府、軍事力量、救援體系、人民日常生活必需品（電信、水、電、油、瓦斯、食物）、金融體系、商業。
基此，關鍵基礎設施是人民生活、經濟發展、政府運作與國家永續生存的重要關鍵，對於如何確保國家關鍵基礎設施正常運作，並做好各項事先災害預防與風險管理，已成為全球各國政府施政的當前重要任務。
8領域 與國安民生相繫
我國行政院國土安全辦公室委託產、官、學界進行研究，並參考各國理論與實務運作經驗、結合我國國情需要，發布《國家關鍵基礎設施領域分類》，將我國的關鍵基礎設施分為8個領域、20項次領域，依照設施防護順序排列：能源、水資源、資通訊、交通、銀行與金融、緊急救援與醫院、中央政府及主要都會、高科技園區。受核定為關鍵基礎設施提供者，按其所屬責任等級，須訂定與實施相關安全維護計畫，並向中央目的事業主管機關提出實施情形。
例如在能源領域裡，「電力」即是關鍵基礎設施的重中之重；萬一電力中斷，將造成其他設施幾乎無法運作。美國國土安全部2014年發表《業務部門韌性報告：電力運輸》（Sector Resilience Report：Electric Power Delivery）中指出，電力中斷將直接影響其他維生系統，如隧道通風、供水與汙水處理系統，另通訊與資訊系統將在短時間內效能大幅降低，進而肇生社會經濟、公共衛生等嚴重的安全與民生問題，將影響國家整體經濟，也會危及防災網絡系統。
除了降低國家關鍵基礎設施遇到災害時造成的損失，也要提升其耐災韌性。關鍵基礎設施為了升級防災能力，是以風險管理的程序與架構，進行安全防護管理，俾打造成減災防災的韌性國家。再如極端氣候造成全球災害頻傳、臺灣地震活動也十分頻繁，故依據我國《國家關鍵基礎設施安全防護指導綱要》中訂定，在執行上須考慮「實體、資通訊、人員」三方面對於持續營運的風險威脅，包括天然災害、人為疏失、人力流失、關鍵技術外洩、人員保防等。
資安為國安領域主要關鍵
如上所述，國家關鍵基礎建設若面臨災害，在藉由預先規劃的減災、應變與復原的手段，以達到減災目的，並在最短時間內恢復到原有營運水準；此即藉由持續營運管理策略，以縮短災害對企業與國家基礎建設的衝擊，提升防災韌性。其中，「資安」也是目前涉及國家安全領域的主要關鍵之一。
無論公務機關或民間公司行號，都面臨著可能受到網路攻擊的風險，尤其關鍵基礎設施負有維繫社會民生需求、金融交易秩序與國家安全防護的重責大任，一旦遭受網路攻擊，將產生嚴重的連鎖效應，例如遭受網路攻擊的電力設備可能造成癱瘓，連帶影響前述交通、通資、用水與金融系統等運作，將會使國家與國民處於恐懼、缺乏穩定性與安全感，無論政、經、軍、心各方面都會遭受威脅；故我國於民國89年即由總統核定《建立我國通資訊基礎建設安全機制》，並由行政院於91年頒布計畫。
我國行政院副院長同時兼任行政院資安長一職，負責統籌國家資通安全政策；同時兼任中央災害防救委員會主任委員一職，因此副院長鄭文燦在4月舉辦的「台北國際安全科技應用博覽會」開幕致詞時即表示，要藉智慧科技增強國家韌性、防災韌性及促進國內資通安全產業的發展。
強化防護 加重破壞刑責
行政院為強化國家關鍵基礎設施及其他重大設施的防護與韌性，4月初通過22項涉及保護關鍵基礎設施加重刑責的修正草案，並送立法院審議，未來重要場域與核心設備、核心資通系統若遭侵害，將依行為態樣、侵害程度加重究責；如以竊取、毀壞或其他非法方法危害航空站正常運作，或入侵電腦、取得或變危害系統功能運作，都會加重刑責，期穩定國內水資源、電力、網路通訊等設備安全運轉，以提升對國家關鍵基礎設施及其他重大設施的防護，維護社會安定及國家安全。最重要的，國人也必須了解，現今「國家安全」的定義已不是局限傳統的國防軍事領域，網路、科技、氣候、大規模傳染病防治等，也都列為各國安全議題；而關鍵基礎設施與國家安全緊密相連，若遭逢變故，影響甚大；期大家建立共識，為打造韌性國家共同努力。
（作者為政治大學東亞所博士候選人）
